淺析政府信息公開環境下檔案開放

文·盧毅

淺析政府信息公開環境下檔案開放

文·盧毅

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實施，標志著政府信息公開與陽光型政府建設邁出了一個新的開端。檔案作為政府部門的重要信息資源，其開放利用面臨著前所未有的機遇和挑戰，如何準確把握政府信息公開環境下檔案開放問題，摸索出一條妥善解決路徑，成為當前檔案部門的一個重要任務。

一、檔案開放的現狀

檔案開放是指檔案管理機構依據法律法規，按照檔案的價值，將原先那些處于保密狀態、限制在指定范圍內使用的檔案對社會開放。政府信息公開環境下檔案開放存在的問題主要反映在檔案開放機構、檔案開放內容以及檔案開放環境等方面。

（一）檔案開放機構不足

檔案開放機構主要指檔案館和檔案室，目前檔案開放機構尚未形成有機聯系的統一整體。一方面，檔案室作為檔案開放機構的法律地位尚未得到認可，現行文件開放利用中心的運行模式目前仍處于探索階段，檔案開放僅限于檔案館，檔案室的檔案開放少之又少，檔案館與檔案室的銜接關系尚未理順。另一方面，檔案開放意識淡薄。檔案開放機構受“重保管輕利用、重保密輕開放”的傳統觀念影響，往往將檔案視為保密之物，過多地強調檔案保密對國家和政府的重要性，因為形成一種“能不開放就不開放，能少開放就少開放”的局面。而查檔人未意識到利用檔案是公民的一種權利，也對檔案開放漠不關心。

（二）檔案開放內容不足

1.檔案開放內容深度和廣度不足。首先，檔案開放深度亟需挖掘。目前，檔案開放大多局限于市委、政府等重要全宗的檔案，其余全宗的檔案開放比較少，檔案開放的深度受到局限。隨著逐年檔案接收量的增加，也加重了檔案館對開放檔案進行鑒定的難度，讓檔案開放的深度難有進展。其次，檔案開放廣度亟需拓寬。隨著信息技術和多媒體技術的快速發展，傳播手段愈加多樣化和便捷化，使得檔案部門對檔案的開放問題更加謹慎小心，一般不會逾越30年的限制。致使目前檔案開放呈現開放總量少、開放比率低，歷史檔案開放多，現行文件開放少，“年限長”的檔案開放多，“年限短”的檔案開放少，開放覆蓋面窄等特點。

2.檔案館藏內容不足。檔案是“國家機構，社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄”。從定義上來講，除了黨和政府的檔案外，還應該包括能夠反映機關、企事業單位、社會組織和個人的各類檔案。但現如今檔案館藏資源依然是局限于文書檔案，專業檔案所占比重較小，導致檔案資源的數量可謂相當富足，但可以供公眾利用的檔案卻并不豐富。館藏資源內容的不足，也直接影響了檔案開放內容的不足。

（三）檔案開放環境不足

檔案開放環境主要是指檔案法律、法規、制度等政策的支持程度。目前，這種開放環境目前還存在著諸多不足之處。

一是檔案開放時限規定不夠合理。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。”應該說《檔案法》中規定的“30年的封閉期”有一定的合理性，一方面這個“30年”與《國家秘密保密期限的規定》的“國家秘密的保密期限除有特殊規定之外，絕密級事項不超過30年，機密級事項不超過20年，秘密級事項不超過10年。”一脈相承，因此“30年”是國家秘密期限規定中的最長時限，由此可以看出密級對于是否開放檔案有著決定性作用。另一方面，在第六屆國際檔案大會中，制定了文件限制期限，從文件產生到利用之間的總封閉期限不應超過30年，因此，大多數國家都采用了30年的封閉期制度。

但是隨著政府信息公開工作的開展，各級政府已經把政府信息公開作為建設“陽光型政府”和“民主型政府”的一項重要措施。這就出現一個問題，政府信息公開中已經開放的文件，歸檔成為檔案后，卻又因為不滿30年而重新進入“封閉期”。雖然《檔案法》第19條規定“經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”，《檔案法實施辦法》第20條規定“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放。”但是這種規定過于籠統，可操作性差，政府信息公開的范圍不是經濟、科學、技術、文化可以概括的，它涉及到的內容更加具體。因此《檔案法》存在著不完善的地方，甚至和《政府信息公開條例》有著一定的沖突，這就給檔案開放鑒定工作帶來了諸多困難。

二是檔案開放利用的處罰設置不夠合理。根據《檔案法》第24條第1款第2項規定，“下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”其中包括“擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的。”而《中華人民共和國檔案法實施辦法》第27第1款第4項規定，“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門責令限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分。”其中包括“不按照國家規定開放檔案的。”由此可見，不按時開展開放工作要給予行政處分，但擅自公布檔案導致泄密的則要被追究刑事責任，這顯然是將檔案館置于了一個充滿矛盾與對立的窘境之中。在這種開放環境下，檔案開放機構則多會選擇“明哲保身”方法，盡量不去觸碰因開放不當而導致泄密的“高壓線”，以避免帶來不必要的責任。

三是缺乏保護檔案機構的免責條款。檔案公布權的設置在一定程度上將檔案館置于了被動不利的位置，即檔案館有可能會因為利用者對已開放檔案的不當利用而承擔連帶責任。從檔案館的角度來講，當查檔者持有合法證明來檔案館查詢可開放檔案時，檔案館應當提供利用。然而檔案部門對查檔者的利用目的只能進行形式上的審查，其利用檔案的真實目的是什么，利用以后是否會公布或者公布以后產生的法律責任就不是檔案館能夠掌握和把控的了。目前的《檔案法》沒有為檔案館設置免責的條款，檔案工作人員的工作行為得不到法律的保障，為了規避風險，避免受到責任牽連，自然對檔案開放工作不會積極開展，延長檔案開放時間的情況普遍存在也就在所難免了。

二、檔案開放的對策

（一）強化檔案開放的前期工作

1.豐富館藏資源，著重接收民生檔案。制定合理的接收方案，重視接收與民眾生活、工作密切相關的民生檔案，充實館藏資源，同時重視進館的二次鑒定，增強其可讀性、價值性，從而擴大檔案開放范圍。

2.加強審查鑒定。首先檔案工作人員應根據開放政策對檔案逐件進行內容的審查鑒定，去除案卷里不應該開放的檔案，將檔案進行層次分類，初步決定使用范圍。然后由開放鑒定小組副組長重點對那些界定不清的檔案進行二次審查，同時對檔案進行解密等相關工作，確定是否開放。最后，由開放鑒定小組組長進行終審，最終決定檔案的開放范圍。

（二）加強檔案的開放意識

要轉變傳統的保密思想，在保證不泄密的前提下，最大程度的開展檔案開放工作，檔案機構應擔當起維護信息公開公平的責任，為群眾提供公平公開的開放服務平臺。

（三）轉變檔案開放的服務方式

1.優化服務平臺。在傳統的開放檔案服務方式的基礎上，應當順應信息技術和多媒體技術的進步，結合查詢利用者的需求，增加多種服務方式，搭建全新服務平臺。利用網站、微博等新手段想社會定期推送開放檔案，采用在線咨詢、留言回復等互動模式，幫助查詢利用者輕松快捷的檢索自己需要的必要信息。

2.加強開放針對性。將檔案機構具有特色的或者利用率比較高的檔案資料進行專題編撰出版，并根據查詢利用者的查閱歷史記錄，不斷的編研新的專題，主動向查詢利用者提供，提高檔案內容開放的廣度和深度。

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[1]陳永生.檔案開放利用情況的數據分析——檔案充分利用問題研究之二[J].檔案學研究，2007（4）.

[2]路思、王曉煒.新形勢下我國檔案開放“度”的研究[J].蘭臺世界，2013（4）.

[3]房翠萍.淺析政務公開對檔案開放的影響[J].安徽農業大學學報，2007（11）.

[4]何振、盧加明.政府信息公開環境下檔案開放問題探討[J].檔案學通訊，2009（2）.

（作者單位：萊陽市檔案局）