國土資源檔案管理新變化帶來的思考

金紅衛/青田縣國土資源局

傅榮校/浙江大學公共管理學院

1 國土資源檔案管理的重大變化

近年來，隨著信息技術運用和國土資源管理的不斷深化，我國國土資源檔案管理領域呈現很大變化，一是概念體系復雜化，二是管理平臺技術化。

1.1 國土資源檔案概念復雜化

國土資源檔案作為國土資源各項工作的真實記錄，具有重要價值。然而，早期的國土資源檔案主要聚焦土地管理檔案的范圍，即關注在土地資源管理、開發、使用過程中形成的，具有保存和利用價值的文字材料、圖表、聲像材料。后來不斷概念擴展，認識不斷深化并不斷復雜化，尤其是有關主管部門出臺了幾個不相配套的文件，使得概念的關系問題更為復雜化。

1.1.1 國土資源數據與國土資源檔案的關系難以界定

2010年9月國土資源部頒發的《國土資源數據管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）指出國土資源數據“是指各級國土資源管理部門在履行國土資源規劃、管理、保護與合理利用職能過程中需要使用的數字化成果。”在類型上作了這樣的區分：一是各級國土資源管理部門組織實施的國土資源規劃、調查、監測、評價等重大專項形成的各類國土資源基礎和專題數字化成果數據；二是各級國土資源管理部門在國土資源規劃、管理、保護與合理利用工作中形成的國土資源政務管理數字化成果數據，包括本級產生以及逐級上報匯總的數據；三是各級國土資源管理部門在履行管理職責中依照法律法規的相關規定和有關合同約定，由管理相對人向管理部門報送的國土資源數字化成果數據[1]。

從《暫行辦法》解釋可見，國土資源數據，基本是從電子數據角度進行界定的，即十大類數據類型（按《國土資源部數據匯交范圍規定》），排除了以紙質等材料為載體的文件。由此可見，這基本屬于國土資源電子數據，它對于相應的紙質文件歸檔、雙套保存、利用、安全保障等方面，換言之對檔案階段的有關方面，都沒有作出一體化銜接的明確規定。

1.1.2 國土資源業務檔案單獨成類規范，強調局部忽視整體

在國土資源檔案概念尚沒有統一的情況下，國土資源部與國家檔案館又發布了《國土資源業務檔案管理辦法》（下稱《管理辦法》），對“國土資源業務檔案”作以下解釋，稱其“是指在國土資源專項業務活動中形成的具有保存和利用價值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄。”[2]同時，把國土資源業務檔案區分為土地管理類、地質礦產類、地質環境類、不動產登記類和國土資源執法監察與行政復議訴訟類等五類。

很顯然，《管理辦法》對于加強國土資源業務檔案管理而言有著重要作用，但對于國土資源管理機構而言，并沒有真正起到綜合管理的作用。如一般市級層面國土資源局的綜合檔案分類，一般可分成如下類型：A、綜合類（黨政工團檔案）；B、會計類；C、地籍管理類；D、土地規劃與耕地保護類；E、土地利用（建設用地）類；F、國土資源執法監察類；G、地產市場類；H、國土資源統計類；I、測繪管理類；K、特殊載體類；L、科研類；M、基建設備類；N、礦產開發管理類；O、礦產資源儲量管理類；P、地質勘查管理類；Q、地質環境管理類。可見，國土資源業務檔案只是其中的主要部分。顯然加強國土資源業務檔案管理，并不等于可以整體性提高國土資源檔案水平。

以上兩個方面的概念關系暴露出三個問題：一是如何處理國土資源數據與國土資源檔案的關系；二是如何處理實體管理與數字內容管理的關系；三是如何處理國土資源檔案中部分與整體的關系。

1.2 國土資源檔案管理平臺的變化

目前國土資源檔案管理平臺都高度技術化了，如典型的兩種系統平臺：一是建立基于“一張圖”的國土資源檔案服務平臺，二是建立基于數字（或智慧）城市地理空間框架的國土資源檔案管理系統，都需要國土資源相應專業知識與信息技術作為支撐。

“一張圖“也叫國土一張圖，是指遙感、土地利用現狀、基本農田、遙感監測、土地變更調查以及基礎地理等多源信息的集合，與國土資源的計劃、審批、供應、補充、開發、執法等行政監管系統疊加，共同構建統一的綜合監管平臺，實現資源開發利用的“天上看、網上管、地上查”的科學手段，從而實現資源動態監管的目標[3]。在一般市級國土資源管理層面上，“一張圖”不僅集合了海量數據，更多的是要體現在規劃、審批、供應、補充、開發、執法等國土管理業務系統的集成上，構建一個綜合管理、動態監管和信息展示的平臺。即在統一的網絡平臺上，搭建統一的數據庫平臺和應用系統平臺。“一張圖” 建設的數據庫，“主要是由地理基礎類數據、國土資源專業類數據和業務管理類數據幾部分構成，應用系統建設要實現形象直觀的以圖管地、以圖管礦、以圖管房。”[4]

基于“一張圖”的國土資源檔案服務平臺，整合和建立地質、國土、測繪檔案空間數據庫。一般而言，基于“一張圖”的國土資源檔案管理平臺，包括以下數據庫[5]：地質礦產檔案數據庫，主要包括：目錄數據庫、圖文數據庫、規劃數據庫、礦產地數據庫、礦權數據庫(包括探礦權和采礦權數據庫)、儲量分布空間數據庫、地災數據庫、各類地質圖數據庫等；國土綜合檔案數據庫，主要包括土地規劃數據庫、土地利用數據庫、地籍管理數據庫、土地規劃與耕地保護數據庫、執法監察數據庫、地產市場數據庫、綜合文書數據庫等；測繪成果檔案數據庫，主要包括大地測量成果空間數據庫(包括GPS點空間數據庫、水準點空間數據庫、三角點空間數據庫、軍控點空間數據庫)、基礎地理信息數據庫(4D空間數據庫)、紙質地圖數據庫(地形圖、影像圖數據庫)、專題地圖數據庫、航測檔案目錄數據庫等。

而基于數字（或智慧）城市的地理空間框架，一般由基礎地理信息數據體系、目錄與交換體系、公共服務體系、政策法規與標準體系和組織運行體系構成，其核心內容，一是建立多尺度、多時相、多源、多類型、動態化的地理信息數據庫，二是建立地理信息公共平臺。在此基礎上設計建立的國土資源檔案管理系統，主要是針對國土資源類檔案的獲取、查詢、檢索、應用而設計的系統[6]。

以上兩個平臺的建立，前者針對不同部門（地質、國土、測繪）信息的整合，包括國土資源數據與國土資源檔案信息整合，后者是基于GIS進行一定區域范圍內的（城市）檔案信息服務平臺，也需要國土資源數據與國土資源檔案信息整合。

這種管理平臺的整合化、多功能化、高度技術化，說明了一個問題：即不進行信息全生命周期管理，不了解各類信息類型的特點，不掌握一定的信息技術，不參與數據階段的管理，傳統檔案人員會逐漸失去管理的主體地位。

2 國土資源檔案管理新變化帶給我們的主要思考

新概念、新技術和新平臺，給國土資源檔案帶來許多挑戰，也有必要引起我們的思考。我們認為，以下這幾個方面的思考是必然和必須的。

思考之一：檔案學理論研究如何深化？

理論研究的使命是多元的，但核心有兩個方面：一是功能性作用，即指導當前實踐，解決現實問題，二是科學性作用，即發現未來需要科學解決的問題，指明發展方向。

縱觀檔案學理論發展，我們發現盡管檔案學理論的新發展作了很多探索，但目前為止，無論是生命周期理論（或者文件連續體理論）、來源原則或全宗理論、以及檔案鑒定理論，基本點在于以下方面：一是基于傳統文件與檔案關系的區別，或者電子文件與電子檔案的關系區別；二是基本是在紙質文件/檔案階段確定的理論；三是基于文書檔案管理實踐為主的理論研究；四是以站在后端探討（尤其是檔案館角度）檔案管理為主。

國土資源檔案以及相關概念，如國土資源數據、國土資源業務檔案等的并列表明，我們沒有把相關概念納入到檔案學術語體系中進行積極探討，導致國土資源管理部門中幾個維度的概念并用，如數據、文件、檔案、業務檔案等，這跟傳統檔案學的術語體系不相適應。這種情景不僅僅在國土資源管理部門中存在，其他部門的業務檔案管理領域也存在。

另外，在數據管理（可以理解為文件管理）階段，對于國土資源信息元數據，檔案學探討極少涉及，盡管有關電子文件或者電子檔案的元數據研究極多，但基本沒有與國土資源信息元數據聯系起來，更沒有跟前端的數據管理階段元數據運用聯系起來。如目前數據階段的地理空間元數據、測繪地理信息成果目錄服務系統元數據、地質調查元數據、地質信息元數據、國土資源信息核心元數據等，都有相應的標準，但后端的國土資源檔案管理卻沒有相應的元數據標準。

可見，無論從功能性還是科學性，國土資源檔案管理方面的檔案學理論研究作用都沒有充分體現出來。

思考之二：檔案管理體制機制如何完善？

《國土資源部關于進一步加強和做好國土資源檔案工作的通知》（下稱《通知》）指出：國土資源檔案，“依托中國地質調查局發展研究中心（全國地質資料館）和部信息中心構建適應新形勢新要求的檔案工作機制。”

其中，國土資源部辦公廳負責部機關、督察局、部直屬單位檔案工作的統一管理和指導、協調、監督、檢查，并對各省級國土資源檔案機構的業務檔案工作進行指導；中國地質調查局發展研究中心（全國地質資料館）受部委托承擔部機關檔案及直屬單位重要業務檔案的接收、保管和利用等工作，制定相應的管理制度；部信息中心受部委托承擔部機關檔案的收集、整理、歸檔和檔案管理信息系統的建設管理工作，制定相應的管理制度。

從這一體制機制規定上，我們依然可以看出兩點：一是國土資源檔案管理，仍然以專業管理為主線，條塊分割明顯，簡單地說，跟各級檔案行政管理機關的聯系沒有明顯加強。二是數據與檔案管理的全生命周期管理，或者一體化管理沒有實現。因而，在國土資源檔案管理上，存在工作體制與機制的雙重問題：即一方面是條塊矛盾問題，自成體系，國土資源檔案管理孤島化；二是前后端非一體化，在國土資源管理系統內部，前端的數據管理與后端的檔案管理存在脫節現象。

顯然，《通知》沒有實現也不可能真正完善國土資源檔案管理體制機制的目標。

思考之三：國土資源檔案管理人員如何適應新的管理實踐？

新技術、新平臺的國土資源檔案管理實踐需要新的專業人才。如基于一張圖的國土資源檔案管理平臺，涵蓋國土資源各項工作形成的數據，尤其是地質、國土、測繪檔案空間數據庫，數據龐大及動態性強，平臺上實現了“空間、目錄、圖文”三者關聯查詢、定位、瀏覽功能，是名副其實的檔案一張圖大集群[7]，需要跟各業務領域知識緊密結合；基于數字框架的國土資源檔案服務平臺也涉及許多技術，如采用工作流技術實現檔案數據庫的建設，采用組件式GIS技術開發檔案管理系統與各業務應用系統數據傳輸接口，利用Oracle數據庫管理平臺統一管理空間數據與非空間數據等等。總之，面對這些數據對象、管理平臺，不懂專業知識、相關標準，不了解有關信息技術的運用，簡直就寸步難行。

目前，對于國土資源數據、元數據、有關新技術與新平臺研究比較深刻的文章，基本是檔案學科以外的專家學者，包括地理信息系統、土地資源管理、測繪等專業的管理與技術人員發表的。國土資源檔案管理人員基本上成了紙質文件與檔案的倉庫保管員，其發表的文章大多泛泛而談，對于真正信息系統與數據庫建設的需求分析、標準、平臺建設與技術運用探討甚少也知之甚少，國土資源檔案管理人員在單位的系統開發、數據管理與開發利用中，逐漸從原來的“核心人”變成了“局外人”與“邊緣人”。

要適應新的管理實踐，國土資源檔案管理人員必須加強知識學習，此外我們要用更開放的心態，接納國土資源相關專業的人才進入檔案崗位，使他們成為新一代的檔案人。實際上，已有越來越多相關專業人才進入到國土資源檔案管理部門；在相關的專業人才培養上，地理系統系統、土地資源管理專業的學生逐漸把國土資源檔案數字化平臺、數字框架設計等作為專業研究主題。在全國地質資料館、各地的國土資源檔案館，檔案專業出身的人才成了少數。

3 結束語

綜上所述，近年來國土資源檔案管理遭受信息技術與新業務變化的嚴重挑戰，國土資源檔案管理出現了一些非檔案體系的新概念、結合新技術的管理平臺、數據與檔案信息的數據庫整合，這些都給我們的理論研究、管理體制機制和人才需求提出了新的要求。我們必須不斷適應現實變化，進一步理清檔案邏輯體系的概念關系，完善管理體制機制，以開放心態接納新的管理人才進入檔案崗位，真正解決國土資源檔案管理中存在的種種問題。

注釋與參考文獻：

[1]國土資源部文件.《國土資源數據管理暫行辦法》，2010年.

[2]國土資源業務檔案管理辦法 （國土資發〔2015〕175號國土資源部國家檔案局，12月30日發布 2015年12月30日起施行）.

[3]閆雪松，孫成林.第二次全國土地調查成果在”一張圖”工程應用上應注意的問題[J].國土資源.2009(9):42-43.

[4]翁春菊 國土資源數據失真問題應對研究—以義烏市為例[D].浙江大學學位論文,2010年.

[5]黃華坤,易燕妮,吳曉佳.基于“一張圖”的國土資源檔案服務平臺研究與實踐[J].測繪與空間地理信息.2010(8):92-95.

[6]韓娟，徐杰.基于“數字城市”地理空間框架的國土資源檔案管理系統的設計與實現.[J].山東國土資源.2014(7):76-79.

[7]黃華坤.大數據時代的國土資源檔案創新管理研究[J].國土資源信息化,2014(3):12-14.