行政法比例原則適用
——由“強制拆遷”到“征收補償”

杜熒熒

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211800

行政法比例原則適用
——由“強制拆遷”到“征收補償”

杜熒熒

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211800

近幾年來，“釘子戶”、“強拆”等一直是社會輿論的焦點，在本質(zhì)上而言，這不僅是立法的缺失，也是行政機關(guān)在實施拆遷管理行為中沒有運用比例原則所產(chǎn)生的后果。筆者從“強制拆遷”到“征收補償”的論述，探討如何利用行政法比例原則的價值規(guī)避野蠻拆遷、暴力拆遷，讓房屋被征收人和社會公眾感受到司法權(quán)威和公平正義。

強制拆遷；征收補償；比例原則

一、比例原則的基本內(nèi)涵

一般理論界認為，比例原則是指行政主體行使權(quán)力時必須要用合理，不可超過限度的手段達到的行政目的。該原則要求行政機關(guān)在行政活動中謹慎運用手段和方法，在合法的范圍內(nèi)進行合理、有序操作。比如在兩個經(jīng)濟發(fā)展、社會文化發(fā)展類似的城市里，一個城市的違警處罰是萬分之一，可另一個城市的違警處罰是萬分之五，這就違反了比例原則。有學者在行政法層級上認識比例原則時，對比例原則包含的具體原則有著不同的觀點，其中影響較大的是三分法學說和二分法學說，而理論界以三分法為通說，筆者在這里簡單論述一下三分法學說。

(一)適當性原則

適當性原則，也稱符合性原則，是指行政主體為了達到行政目的所采取的一系列措施不僅要合法，而且要最大限度地實現(xiàn)行政目的，最重要的是這些措施都屬于正確合理的手段。簡單來說，適當性原則就是行政主體在行使權(quán)力時要保證行政手段符合行政目的，兩者之間要保持平衡和協(xié)調(diào)。根據(jù)適當性原則，如果行政主體采取的行政措施不能實現(xiàn)行政目的，或者遠遠超過行政目的的要求就屬于行政不當。

(二)必要性原則

必要性原則，亦稱為最溫和手段原則。是指假如可以通過不同的行政措施和手段來達到行政目的，行政主體應當選擇能夠避免行政相對人最小損害的方式。例如，當拆除違章建筑時，可以選擇自行拆除或者強行拆除，為了減少對行政相對人最小的侵害，則應當首選自行拆除的手段。如果采行自行拆除的方法就能達到行政目的，而直接采取強行拆除的方法，即違背了必要性原則；但如果在危機情況下，強行拆除是必要手段時，則這種方法就符合必要性原則。

(三)狹義比例原則

狹義比例原則，又稱為合宜性原則，相稱原則，是指行政主體所采取的措施所帶來的負面作用，不可以超過所采取措施產(chǎn)生的好處，也就是說措施不能與行政目的不符合比例。狹義比例原則本質(zhì)上是權(quán)衡利弊，達到利益最大化的一種原則方式。

二、“強制拆遷”中比例原則適用情況

在強制拆遷中，最突出的是行政不均衡的問題。行政均衡是指行政主體在實施某種行政行為時，必須權(quán)衡利弊，協(xié)調(diào)好和行政相對人的關(guān)系，慎重作出行政措施和手段，要體現(xiàn)法的實質(zhì)正義，實現(xiàn)行政實體內(nèi)容方面的均衡和合理。一般情況下，行政均衡包含了平等對待，禁止過度和信賴保護原則。在立法和司法實踐中，尤其在房屋拆遷方面，出現(xiàn)行政主體運用行政措施時方式不當，行政不均衡，比例原則適用不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。

其中禁止過度原則就是由比例原則演化而來的。禁止過度原則要求行政主體在實施行政措施時，要協(xié)調(diào)好個人利益和社會公共利益之間的關(guān)系，不僅要在全局上維護社會公共利益，還要兼顧個人利益的保護，盡量把個人利益的損失最小化。然而，例如《城市房屋拆遷管理條例》第17條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”依照比例原則的要求，當沒有任何其他手段來讓行政相對人搬遷時，強制拆遷才可以被行政機關(guān)所實施，這表明，強制拆遷應當成為行政機關(guān)最后的拆遷手段，事實情況是，強制拆遷并沒有成為行政強制措施的一種，也沒有成為萬不得已的執(zhí)法手段，強制拆遷往往造成野蠻拆遷，武力強取的惡劣局面，違反了憲法對公民基本權(quán)利的根本保護，踐踏了法治尊嚴，帶來社會矛盾的激化，與其初始維護公共利益的目的嚴重相違背。

三、房屋征收與補償中比例原則的適用

2011年1月19日《國有土地房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)公布實施，自公布之日起2001年6月13日的《城市房屋拆遷條例》同時廢止。從立法可以看出，“拆遷”變成了“征收”，表明了我國不僅維護社會公共利益，也進一步兼顧保護私人利益，這是比例原則在我國行政立法中進一步發(fā)展的體現(xiàn)。

(一)比例原則在房屋征收立法中的適用

1.房屋征收要符合正當目的

房屋征收的目的、過程與結(jié)果必須要體現(xiàn)正當性。已經(jīng)廢止的《拆遷條例》中的第一條則規(guī)定房屋拆遷的目的只是為了保障項目順利進行，并沒有對社會公共利益或者私人利益作出明確劃分和規(guī)定，在實際操作中，行政機關(guān)只要能夠“保障項目的順利進行”，就很容易忽略對公共和私人利益的保護。《征收條例》則規(guī)定房屋征收的前提一是要符合六項“公共利益”規(guī)定，二是確實需要進行房屋征收，政府才能做出房屋征收決定。《征收條例》運用行政法比例原則中的妥當性原則，解決了實際操作中房屋征收的目的正當性問題。

2.房屋征收要采取正當手段

《征收條例》以立法的形式，設計了從源頭、目的、過程和結(jié)果四個方面的一系列制度，更好地防止非法拆遷、暴力拆遷等拆遷行為的發(fā)生，把對房屋被征收人的侵害和損失減少到最小。《征收條例》第2章中明確規(guī)定了房屋征收的一系列程序，例如對征收補償方案進行論證并公布，征求被征收人和公眾意見，召開聽證會等等。第3章規(guī)定了房屋征收補償?shù)牧鞒獭⑿问降龋俭w現(xiàn)了立法層面對公共利益和私人利益的兼顧，還明確規(guī)定被征收人若對補償決定不服，對征收決定既可申請行政復議也可提起行政訴訟。第4章規(guī)定了行政部門和人員在房屋征收中嚴格的法律責任，加大了對房屋征收中違法行為的懲治強度。

3.房屋征收補償要成比例

一般來說，房屋征收的最佳效果是用個人利益的最小損失換來社會公共利益的最大化。而補償方式的多元化，補償標準的合理、公平，這也符合比例原則的要求。《征收條例》第3章中不僅規(guī)定了房屋征收補償?shù)耐暾麅?nèi)容，也明確了補償方式的多樣化、標準化，補償程序的規(guī)范化，比如被征收人可以自主協(xié)商選擇房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，可以“選擇貨幣補償”，也可以“選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”等等。

(二)比例原則在房屋征收管理中的價值

比例原則的適用在上述立法中得到體現(xiàn)，在實踐操作中，也是對政府及房屋征收部門實施房屋征收管理行為時的一種防控，這種制度運用在管理流程中逐漸產(chǎn)生了價值。

1.“最小侵害”精神減少權(quán)力濫用

比例原則的本質(zhì)就是雙方的損失能夠降到最小。《征收條例》從立法上明確規(guī)定政府在房屋征收管理活動中的主導權(quán)是受到監(jiān)督和規(guī)制的主導權(quán)。一是規(guī)定了六類公共利益范疇的界限，從根本上約束了行政機關(guān)超越職權(quán)的管理。二是明確保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，由人大審議批準通過。這就要求政府在啟動工程建設和舊城去改建時不僅應當廣泛征求公眾的意見，更應當由各級人大監(jiān)督，防止隨意濫用征收權(quán)。

2.“公眾參與”精神約束自由裁量權(quán)

在《征收條例》中，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等各項權(quán)利貫穿始終，尤其在第2章和第3章中體現(xiàn)更甚。例如在第2章中，行政機關(guān)有關(guān)部門要向公眾征求意見，按照該征求意見修改的內(nèi)容也應當向社會公示，不能讓征求意見這個形式流于表面；應當組織召開聽證會，被征收人和社會公眾都有權(quán)參加；在作出征收補償決定后及時公告，允許公眾提出異議等等，甚至在第3章中，明確被征收人可以參加房屋征收補償?shù)娜^程，《征收條例》中比例原則發(fā)揮價值，限制了行政自由裁量權(quán)的過度使用，加大了權(quán)力的監(jiān)督，在具體操作上更能減少對被征收人和社會公眾的利益損失。

[1]姜城.行政法比例原則的價值[J].政法學刊，2009(6).

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[3]熊娜.行政法視角下的房屋拆遷制度[J].湖北教育學院學報，2006(5).

[4]陸曄.行政法比例原則在房屋征收管理中的價值[J].中外企業(yè)家，2014(5).

D922.1

：A

：2095-4379-(2017)26-0199-02

杜熒熒(1992-)，女，江蘇南通人，南京工業(yè)大學法學院，犯罪學研究生。