論我國行政規(guī)范性文件的審查標準

謝卓玲

湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411105

論我國行政規(guī)范性文件的審查標準

謝卓玲

湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411105

我國現(xiàn)行法律制度確立了對行政規(guī)范性文件的內(nèi)外糾錯機制，包括行政機關的內(nèi)部審查、權力機關及司法機關的外部審查。多元化的審查方式體現(xiàn)出各自不同的審查標準，但在審查范圍上過于全面的制度設計暴露了我國現(xiàn)行體制下三種審查方式的銜接沖突。

行政規(guī)范性文件；審查標準；職權審查；備案審查

本文所指行政規(guī)范性文件為除政府規(guī)章以外，由各級人民政府及其工作部門、縣以上人民政府派出機關以及法定授權組織依法制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內(nèi)反復適用，具有普遍約束力的行政公文。

一、行政規(guī)范性文件審查標準的類型化

(一)權力機關對行政規(guī)范性文件的審查及其標準

1.職權審查標準

全國人大常委會有權對國務院制定的行政規(guī)范性文件進行審查并處理，其審查標準為《憲法》第67條確定的“同憲法、法律相抵觸”。

地方各級人大有權對本級人民政府制定的行政規(guī)范性文件進行審查并處理，其審查標準為《地方組織法》第8條、第9條確定的“不適當”。

2.地方人大常委會備案審查標準

縣級以上地方各級人民政府制定的行政規(guī)范性文件要接受同級人大常委會的備案審查，其審查標準為《監(jiān)督法》第29條規(guī)定的“不適當”。

(二)行政機關對行政規(guī)范性文件的審查及其標準

1.職權審查標準

國務院有權對各部委、地方各級國家行政機關(縣級以上地方各級人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)級人民政府、縣級以上地方政府派出機關)制定的行政規(guī)范性文件進行審查并處理，其審查標準為《憲法》第89條確定的“不適當”。

2.地方人民政府備案審查標準

我國并無法律規(guī)定此類全國性標準，地方各省規(guī)章在《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》的基礎上進行了細化規(guī)定，可大致歸納為：(1)省級以下人民政府制定行政規(guī)范性文件向上一級人民政府備案；縣級以上地方人民政府的派出機關制定行政規(guī)范性文件向設立該機關的人民政府備案；(2)縣級以上地方人民政府職能部門、實行垂直管理的部門、法定授權組織同時向本級人民政府和上一級行政主管部門備案。

以上審查標準主要依據(jù)《憲法》第108條、《地方組織法》第59條關于縣級以上地方各級人民政府職權的規(guī)定，即“不適當”。

3.行政復議附帶審查標準

(1)行政復議中依申請附帶審查的對象為具體行政行為所依據(jù)的國務院部門規(guī)定、地方各級人民政府的規(guī)定以及縣級以上地方各級人民政府工作部門的規(guī)定，其審查標準應為復議機關能采取糾錯手段的情形描述。(2)行政復議中主動性附帶審查的對象為具體行政行為所依據(jù)的全部規(guī)范性文件。其審查標準為《行政復議法》第27條規(guī)定的“不合法”。(3)依申請的附帶審查與主動性的附帶審查在一定情況下會發(fā)生重合，基于《行政復議法》條文間的統(tǒng)一性，對依申請的附帶審查宜同樣理解為采取“不合法”標準。

(三)司法機關對行政規(guī)范性文件的審查及標準

我國司法機關對行政規(guī)范性文件的的審查主要依據(jù)《行政訴訟法》第53條，第64條規(guī)定，審查對象為國務院部門、地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，審查標準為第64條規(guī)定的“不合法”。

二、行政規(guī)范性文件審查標準的內(nèi)涵

(一)職權審查標準的內(nèi)涵

我國權力機關職權審查標準與行政機關職權審查標準除全國人大常委會以外均為“不適當”，但法律并未對“不適當”進行定義。

本文試將“不適當”表述為：在法律意義上一切應當予以糾正的情形，而這種情形必然包含同上位法相抵觸的情況，至于其他應當糾正的情形可參考當時法律制定參與人員的意見。《選舉法與地方組織法釋義與解答》①及時任全國人大法工委主任楊景宇②均對“不適當”情形作出了一定描述，其定義在一定程度上應當具有權威性，均反映出“不適當”包含不合理的審查判斷。綜上，《憲法》中確立的職權審查標準“不適當”實質(zhì)上是一種抽象審查標準，包括違法的不適當與不合理的不適當兩個方面。

(二)備案審查標準的內(nèi)涵

權力機關與行政機關對行政規(guī)范性文件的備案審查均屬于對各自職權審查的具體實施方式，在遵循職權審查標準“不適當”的基礎上，結(jié)合各自職權范圍以及制度的特征、目的對“不適當”的內(nèi)涵進行具體化闡釋。

1.地方人大常委會審查標準的內(nèi)涵

縣級以上地方人大常委會進行備案審查由《監(jiān)督法》調(diào)整，其中第30條列舉的三種情形是《監(jiān)督法》在權力機關備案審查行政規(guī)范性文件的前提下，對“不適當”涵義的具體限定。先分析第30條第2項，該項不適當情形為“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸”。我國法律規(guī)定中多次出現(xiàn)“相抵觸”一詞，從《憲法》、《立法法》等規(guī)定的抵觸條款看，凡是與憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸的下位法，其命運是被撤銷或修改，原下位規(guī)范失去法律效力。③可見在我國法律規(guī)定中，“相抵觸”一詞意指法律規(guī)范間對同一事項規(guī)定的不相容性。

(1)上位法對某一事項進行了明確規(guī)定。通常情況下，法律對某一事項規(guī)定得越密集越明確，就說明其越重要。對于羈束性法規(guī)范，必須嚴格遵守、執(zhí)行；對于上位法劃定范圍的規(guī)定，不得擴大或縮小范圍。

這種違背既包括直接抵觸，也包括間接抵觸，具體體現(xiàn)為①形式上直接與上位法的規(guī)定相沖突；②形式上不與上位法的規(guī)定相沖突，但旨在抵消上位法規(guī)定④；③形式上不與上位法的規(guī)定相沖突，但違背或扭曲了上位法規(guī)定體現(xiàn)的立法目的、精神及基本原則的。最高人民法院發(fā)布的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》在總結(jié)司法實踐的基礎上對此類“抵觸”情形作了非常細致的描述，從權利主體、義務主體、行政主體、履職期限等方面進行列舉，我們可對其進行借鑒，作為具體衡量標準予以參考。

(2)上位法對于某一事項的規(guī)定不明確。此時何種情形構(gòu)成同上位法“相抵觸”需要進行論證。“一個法律只有找到上位階法律來源時，它才是合法的”⑤。因此，除非得到明確授權，否則下位法一般不能對上位法未規(guī)定事項進行規(guī)定。但從實踐來看，“在沒有得到授權的情況下，突破上位法立法范圍，在一定程度上是允許的，有時甚至是必要的，而且也是客觀存在的”⑥。法律具有滯后性，而行政事務涉及社會生活方方面面，具有較強的變化性和時效性。我國行政立法范圍較窄，許多領域的具體事項經(jīng)常出現(xiàn)無法可依的情況。因此，某些行政管理事務往往先由行政規(guī)范性文件進行調(diào)整，但這種調(diào)整只能在一定程度、一定范圍內(nèi)被允許。首先，上位法對某一事項無任何規(guī)定的情況下禁止行政規(guī)范性文件無法定授權對其進行規(guī)定，但抵觸發(fā)生在兩個具體規(guī)定之間，此種情況只能用其他違法形式的不適當來描述；其次，上位法對某一事項只作了原則性規(guī)定時可允許行政規(guī)范性文件超越法定權限對其進行進一步細化，但必須依法文件的類型而定且其事項限定在一定范圍內(nèi)。行政規(guī)范性文件的性質(zhì)主要有創(chuàng)制性、補充性和執(zhí)行性之分。⑦通常情況下執(zhí)行類行政規(guī)范性文件不能超越上位法進行規(guī)定，否則同樣構(gòu)成抵觸；而創(chuàng)制類或補充類行政規(guī)范性文件在特定情況下可以進行填補性規(guī)定，這需要確定嚴格的標準以防行政規(guī)范性文件任意突破上位法規(guī)定。一般可從立法目的、精神、基本原則等方面進行約束。

綜上，《監(jiān)督法》第30條前兩項規(guī)定均屬于對“違法的不適當”內(nèi)容的具體化，但二者并不能覆蓋所應糾正的全部違法情形。第3項作了兜底性規(guī)定“有其他不適當情形，應當予以撤銷的”，此處如何理解“其他不適當情形”非常關鍵。結(jié)合本文上述論證可知，同上位法相抵觸意味著規(guī)范間的不相容差異，其難以涵蓋違法的全部內(nèi)涵，因此，其他不適當情形不等于不合理情形；但若完全排除此種考量內(nèi)容也難免有失妥當，試想一部行政規(guī)范性文件既未違法，也未越權，但嚴重脫離實際或嚴重有失公平，造成惡劣社會影響而人大常委會卻不能將其撤銷，這本身即與制度的糾錯目的相佐。因此，筆者認為《監(jiān)督法》第30條第3項意為“縣級以上地方各級人大常委會對本級人民政府發(fā)布的決定、命令”除前兩項規(guī)定的違法情形外，“既可以其他違法的不適當原因撤銷，也可以違法以外的不適當即不合理的原因撤銷”⑧。參考《國務院關于加強法治政府建設的意見》中的相關規(guī)定以及時任全國人大法工委主任楊景宇先生對不適當?shù)母爬ǎ缓侠淼牟贿m當一般被認為是雖未違法，但明顯不恰當、脫離實際、顯失公平或不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求。

《監(jiān)督法》第30條第三款屬于一條帶有主觀判斷色彩的彈性規(guī)定，基于縣級以上地方各級人大常委會與其本級人民政府之間并非領導關系，在備案審查制度中實際采以不合法審查為主、明顯不當審查為輔的審查標準。

2.地方人民政府備案審查標準的內(nèi)涵

基于該種情況下備案機關與報備機關間為領導與被領導的關系，此處標準在違法性判斷上與上文保持一致，而在不合理的判斷上，除上文明顯不當情形外，還可包括語言文字、邏輯結(jié)構(gòu)等技術問題。總體而言采取的是不合法審查與不合理審查并重的審查標準。

(三)附帶性審查標準

我國《行政復議法》及《行政訴訟法》均規(guī)定對行政規(guī)范性文件的附帶審查為“不合法”。

三、結(jié)論

我國行政規(guī)范性文件的審查機制分為行政機關內(nèi)部糾錯機制與權力機關、司法機關外部糾錯機制，但這種機制同時運行，審查范圍重疊、“什么都管”的制度設計必然會導致不同類別審查機關的審查結(jié)果發(fā)生沖突。如何將多種審查機制進行較好銜接，使其充分發(fā)揮作用值得學界深入思考。

[注釋]

①喬曉陽，張春生.選舉法與地方組織法釋義與解答[M].北京：法律出版社，1997：95.

②楊景宇.監(jiān)督法輔導講座[M].北京：中國民主法制出版社，2007：148-149.

③陳吉利.法律抵觸判定原理的反思與重構(gòu)[J].行政法學研究，2014(3)：60.

④張春生主編.中華人民共和國立法法釋義[M].北京：法律出版社，2000：249.

⑤周永坤.法理學[M].北京：法律出版社，2004.

⑥顧建亞.突破上位法時的抵觸標準——以“其他規(guī)范性文件”為研究基點[J].中國地質(zhì)大學學報(社會科學版)，2006(4)：88.

⑦同上，第89頁。

⑧李云霖.論人大監(jiān)督規(guī)范性文件之審查基準[J].政治與法律，2014(12)：63.

D922.1

：A

：2095-4379-(2017)26-0081-02

謝卓玲(1992-)，女，漢族，湖南衡陽人，湘潭大學法學院，法學專業(yè)研究生，研究方向：憲法學與行政法學。