公安民警執(zhí)法過錯責(zé)任追究問題芻議*

韓 楨

中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

公安民警執(zhí)法過錯責(zé)任追究問題芻議*

韓 楨

中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

最新執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定存在以下三個問題：一是對于執(zhí)法過錯的認(rèn)定存在概念模糊不清；二是對于執(zhí)法過錯責(zé)任人的處理規(guī)定操作性不強(qiáng)；三是執(zhí)法過錯責(zé)任追究程序過于原則化。要進(jìn)一步完善警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)范，就必須厘清相關(guān)概念，明確有關(guān)內(nèi)容，提高執(zhí)法責(zé)任規(guī)范的可操作性。

行政執(zhí)法；過錯；認(rèn)定；程序；操作性

2016年3月1日正式實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》(以下稱《規(guī)定》)要求進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法過錯的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任劃分，區(qū)分不同情況追究責(zé)任，落實(shí)冤假錯案責(zé)任終身追究機(jī)制，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義。《規(guī)定》對于當(dāng)前警察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要的導(dǎo)向作用。然而仔細(xì)斟酌《規(guī)定》本身內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)警察執(zhí)法過錯的認(rèn)定與追責(zé)程序的設(shè)置等問題較為模糊化、原則化，難以滿足復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境下的警察行為規(guī)范要求。

一、執(zhí)法過錯責(zé)任的認(rèn)定

(一)執(zhí)法過錯的本質(zhì)

執(zhí)法，亦稱法律執(zhí)行，是指國家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動。顯然，執(zhí)法的本質(zhì)在于它是行政主體與執(zhí)法對象通過系列行政行為進(jìn)行的互動行為。在現(xiàn)代社會，國家行政機(jī)關(guān)被稱為國家立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，前者通過貫徹執(zhí)行前者指定的法律使得法律得到施行，稱之為行政執(zhí)法。而人們常將行政機(jī)關(guān)稱作執(zhí)法機(jī)關(guān)亦證明了此種情況。因此，這里的執(zhí)法活動必須是立足于行政機(jī)關(guān)的行政行為。這是準(zhǔn)確認(rèn)識執(zhí)法過錯的前提和基礎(chǔ)。

如上所述，在“公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯”這個表述，人民警察執(zhí)法過錯一定是公安機(jī)關(guān)人民警察在實(shí)施具體行政行為過程中因主客觀因素未能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目的最終造成不良后果的情形。也就是說這里的“執(zhí)法過錯”僅僅針對也只能針對公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，而絕不包容公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件釀成刑事錯案的情形。而公安機(jī)關(guān)從事刑事案件偵查工作屬于刑事司法活動中的一個重要環(huán)節(jié)，本質(zhì)上是一種刑事司法活動[1]。在這項活動中偵查人員因?yàn)榉N種原因最終造成案件偵辦錯誤乃至最終形成錯案應(yīng)歸屬于刑事錯案的研究范疇，而相應(yīng)的責(zé)任追究則立足于主辦偵查員責(zé)任制度，與行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究是風(fēng)馬牛不相及的兩種事物。因此所謂“刑事執(zhí)法”的表述[2]在邏輯上就是不包容的，進(jìn)行“刑事執(zhí)法規(guī)范化”研究[3]更是錯誤的。

《規(guī)定》第二條將執(zhí)法過錯定義為公安機(jī)關(guān)人民警察在執(zhí)法辦案中，故意或者過失造成的認(rèn)定事實(shí)、法律錯誤、違反程序、作出違法處理決定等執(zhí)法錯誤，且強(qiáng)調(diào)將一些不影響案件正確處理以及效果的瑕疵排除在過錯之外。這只是側(cè)重于對過錯的定性而未明確表述這里的過錯范疇僅限于公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動。這難免會令人在解讀時出現(xiàn)偏差。

(二)執(zhí)法過錯的構(gòu)成要件

首先在主體上，《規(guī)定》將公安民警執(zhí)法過錯的主體限定為公安機(jī)關(guān)人名警察，這是毋庸置疑的。

其次在行為方面，主要是指在執(zhí)法辦案中造成認(rèn)定事實(shí)錯誤、適用法律錯誤、違反法定程序、作出違法處理決定等執(zhí)法錯誤，描述相對具體。同時又專門強(qiáng)調(diào)在事實(shí)表述、法條引用、文書制作等方面存在執(zhí)法瑕疵，不影響案件處理結(jié)果的正確性及效力的，不屬于執(zhí)法過錯，不予追究執(zhí)法過錯責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)納入執(zhí)法質(zhì)量考評進(jìn)行監(jiān)督并予以糾正。將公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法瑕疵行為納入執(zhí)法質(zhì)量考評，與津貼、績效等掛鉤，對于激發(fā)民警執(zhí)法細(xì)致規(guī)范，進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要意義。

再次，在主觀方面，執(zhí)法過錯有故意與過失之分。值得討論的是過失有一般過失與重大過失之分。人民警察因過失出現(xiàn)執(zhí)法過錯需要追究責(zé)任時應(yīng)根據(jù)不同程度適用不同的處理措施，但這個過程頗具操作彈性。如何認(rèn)定過失程度與過錯結(jié)果間的因果關(guān)系可以參考刑法上對于過失的分類，即疏忽大意的過失與過于自信的過失，同時與意外事件區(qū)別開來。這樣可進(jìn)一步準(zhǔn)確把握過失與過錯的因果關(guān)系，更好進(jìn)行過錯處置。

最后，在客體方面，依然表現(xiàn)為警察執(zhí)法過錯所損害的社會關(guān)系。即警察行政管理關(guān)系，它是警察執(zhí)法過錯危害的承載者和表現(xiàn)者[4]。

二、執(zhí)法過錯責(zé)任人的處理

(一)責(zé)任內(nèi)容單一，難達(dá)良好效果

《規(guī)定》第12條目前對于執(zhí)法過錯責(zé)任人員的處理主要表現(xiàn)為追究刑事責(zé)任、行政紀(jì)律責(zé)任或者作出其他處理。除了對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究外，公安機(jī)關(guān)在符合條件時還應(yīng)根據(jù)《國家賠償法》進(jìn)行賠償。然而國家賠償適用在實(shí)操中存在一些障礙，且司法實(shí)踐中相對人民事賠償請求會因適用國家賠償而被駁回。

首先是適用標(biāo)準(zhǔn)較高。《國家賠償法》第2條規(guī)定只有職權(quán)行為造成違法侵權(quán)才給予賠償，未被認(rèn)定為執(zhí)法過錯不予追究責(zé)任但卻給執(zhí)法對象造成了損害是不能適用的。雖然內(nèi)部對于執(zhí)法人員得行為給予監(jiān)督糾正，但當(dāng)事人本身受到的損失最終是得不到補(bǔ)償?shù)摹?/p>

其次是適用范圍較窄。《國家賠償法》規(guī)定行政賠償事項有9項，同時明確規(guī)定3種情形不予賠償。且根據(jù)有關(guān)解釋賠償內(nèi)容僅限于直接損失與財產(chǎn)損失，未將間接損失與精神損失作為國家賠償?shù)膿p害內(nèi)容。這樣公民的相應(yīng)權(quán)益保護(hù)就受到一定限制。

最后是國家賠償?shù)馁r償金額較低。目前國家賠償金額原則有懲罰性原則、補(bǔ)償性原則和撫慰性原則，我國采用的原則是最后一種。即根據(jù)公權(quán)力本身的性質(zhì)和特征，只作象征性的安慰[5]。這樣國家賠償最后就變成維持公民必需而做的撫慰行為，這樣重制約了相對人索賠積極性，也阻礙我國國家賠償制度的發(fā)展。

(二)民事賠償與國家賠償相得益彰

由于單靠《國家賠償法》不足以有效保護(hù)公民因執(zhí)法過錯對其造成的損害，這里主張將民事賠償與國家賠償結(jié)合適用以更好保障公民合法權(quán)益。

首先國家賠償與民事賠償結(jié)合有一定的法律基礎(chǔ)。一方面，《國家賠償法》繼承了《民法通則》第121條之規(guī)定，未來必然回歸于民法。也就是說民事責(zé)任與行政責(zé)任的結(jié)合運(yùn)用進(jìn)而指導(dǎo)國家賠償與民事賠償同時適用將是大勢所趨。另一方面，《規(guī)定》根據(jù)《人民警察法》等法規(guī)制定，其中涉及國家賠償內(nèi)容在《人民警察法》第50條也進(jìn)行了規(guī)定，其法律依據(jù)就是《國家賠償法》和其他法律法規(guī)。所以，這種準(zhǔn)用性法律規(guī)定表述自然將民法包含在內(nèi)，也是法律體系解釋的旨趣所在。

其次，民事賠償并不否認(rèn)國家賠償?shù)拇嬖诨A(chǔ)。公安機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力，造成過錯后的追責(zé)法律程序適用自然有其特殊性，這也決定了國家賠償存在的基礎(chǔ)。然而這并不能否定當(dāng)較為弱勢的行政相對人受到國家職權(quán)行為侵害時通過更完善、更有效的法律進(jìn)行自我保護(hù)，達(dá)到索賠目的[6]。而況國家賠償與民事賠償同屬于侵權(quán)行為法調(diào)整范疇。

最后，民事賠償可以彌補(bǔ)國家賠償?shù)脑S多不足。一方面，面對國家賠償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)高、金額低的不足，民事賠償將無過錯責(zé)任原則和填平原則引入國家賠償歸責(zé)原則和賠償金標(biāo)準(zhǔn)中不僅可以充分彌補(bǔ)相對人所受損害，還可以更好地防止公權(quán)力的濫用。另一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，《國家賠償法》也會進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)完善，民法中的侵權(quán)行為法會給《國家賠償法》的完善增添更多活力。

三、執(zhí)法過錯責(zé)任追究的程序

(一)民警執(zhí)法權(quán)益保障不足

對《規(guī)定》的出臺，許多學(xué)者和警察都認(rèn)為這是進(jìn)一步束縛民警手腳的規(guī)范，認(rèn)為警察稍不注意就可能犯錯，輕則紀(jì)律處分、重則可能被開除辭退甚至到追究刑事責(zé)任，因此很大程度上影響著民警執(zhí)法過程中的工作積極性[7]。這也反映了《規(guī)定》本身對于民警執(zhí)法權(quán)益保障內(nèi)容的忽視。

首先從體系上看，相比《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(以下稱《條例》)，執(zhí)法過錯責(zé)任追究的申訴救濟(jì)機(jī)制并未在追責(zé)程序之后單列一個章節(jié)，而是只在追責(zé)程序中提及，整個體系稍顯不足。

其次即便在第四章追責(zé)程序中提及警察申訴機(jī)制，也只是用了一條來表述，分量較輕。而且該條本身雖然參照了《條例》第六章(不服處分的申訴)第48條之規(guī)定，但將申訴處理期限定為30日，且少了申請復(fù)核的規(guī)定。而在《公務(wù)員法》第91條中明確規(guī)定了申請復(fù)核處理期限為30日，申訴處理期限為60日，案情復(fù)雜可延長至90日。雖然下位法可以在上位法范圍內(nèi)作出特殊規(guī)定，但《規(guī)定》本身恰恰反映了警察過錯責(zé)任追究申訴保障機(jī)制的嚴(yán)重缺失。

(二)提高執(zhí)法責(zé)任規(guī)范實(shí)用度

在執(zhí)法過錯責(zé)任追究程序上，《規(guī)定》特別強(qiáng)調(diào)了因故意或重大過失造成執(zhí)法過錯的終身追究制。乍看之下似乎與目前訴訟體制改革中的錯案終生追究機(jī)制呼應(yīng)，其實(shí)該規(guī)定實(shí)操性不高。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法面臨的情況較之刑事案件偵查顯得更為復(fù)雜多變，刑事司法領(lǐng)域的錯案追究制度的建立也尚在不斷探索實(shí)踐中，《規(guī)定》的首次象征性宣示難道能馬上建立切實(shí)可行的執(zhí)法過錯追究制嗎？所以應(yīng)根據(jù)新形勢對公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出的新要求，對那些不銜接、不統(tǒng)一或相互抵觸的規(guī)范應(yīng)予以修改完善，形成形式統(tǒng)一、內(nèi)容一致的有機(jī)法律規(guī)范整體[8]。比如在制定完善相關(guān)規(guī)范時充分考量《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》等系列相關(guān)法律法規(guī)，做到與上位法、同位法的協(xié)調(diào)，共同形成有機(jī)統(tǒng)一的橫向和縱向執(zhí)法權(quán)責(zé)規(guī)范體系。

四、結(jié)語

新《規(guī)定》的施行對公安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有著重要的導(dǎo)向作用。在推進(jìn)公安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中一方面需要重視執(zhí)法責(zé)任規(guī)范的指導(dǎo)作用，另一方面也要注意相應(yīng)規(guī)范的實(shí)操性，提高其在整個法律規(guī)范體系中的協(xié)調(diào)度。這樣才能在順利協(xié)調(diào)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的同時有效顧及民警執(zhí)法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

[1]楊宗輝.檢察權(quán)結(jié)構(gòu)探微[J].法學(xué)評論，2009(1)：27.

[2]白亞凈.我國警察刑事執(zhí)法問題研究[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015：10-12.

[3]莫永成.公安改革背景下刑事執(zhí)法規(guī)范化研究[J].廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報，2016(1)：26-30.

[4]李丹陽.論警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度的完善[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2012(2)：28.

[5]呂嘉晨.警察執(zhí)法侵權(quán)的民事責(zé)任探析[J].山西師大學(xué)報，2014(5)：17.

[6]宿曉英.探析警察執(zhí)法侵權(quán)中的民事責(zé)任問題[J].法治與社會，2014(10)：67.

[7]史春澤.維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益的實(shí)踐與思考[J].法治與社會，2016(1)：158.

[8]鄧婉.論人民警察執(zhí)法權(quán)的法律保障[D].暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.21.

*中南財經(jīng)政法大學(xué)2016年“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生創(chuàng)新實(shí)踐課題(項目編號：2016SZ03)。

D922.14

：A

：2095-4379-(2017)26-0056-02

韓楨(1991-)，男，河南洛陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，碩士在讀，研究方向：偵查學(xué)。