完善農村集體土地征收程序的思考

宋亮 沈陽市土地交易中心

完善農村集體土地征收程序的思考

宋亮 沈陽市土地交易中心

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，配套基礎設施建設的土地消耗量迅猛增加。與國有土地及地上房屋征收的相關政策相比，城郊和鄉鎮等農村集體土地征收方面相關法律制度滯后，引發了土地征收矛盾和諸多亟待解決的問題。

土地征收 安置補償 程序公正

隨著一輪一輪的圈地運動的到來，強制拆遷、暴力拆遷，非法征收土地的現象愈演愈烈。雖然自十八大以來反腐運動不斷地向縱深展開，但是農地征收帶來的矛盾還是極其突出與尖銳的。縣、市人民政府征收權的濫用導致地方政府公信力急劇下降，給我黨的光輝形象造成難以愈合的創傷。隨著當前網絡媒體的極度發達，強制拆遷、暴力拆遷，非法征收土地引發的群體性流血事件不斷地吸引著公眾的眼球，引起社會各界有識之士及一般平民百姓的強烈不滿和唾罵。

一、農村集體土地征收的概念

農地征收是指市、縣人民政府以國家為名義，以公共利益的需要為借口，根據法定程序和上級政府的批準權限，將農村集體所有土地強制性變為國有土地并依法給予農村集體經濟組織和農民補償的行政行為。農村集體土地征收是國家為公共利益之目的，行政主體利用公權力，以補償損失為條件，強制剝奪農民土地所有權，產生物權變動的具體行政行為。因此，征收農村集體土地是征收方出于公共利益目的之需要，市、縣人民政府依法采取強制性手段把農村集體所有土地變為國家所有土地，在征收之后予以補償的具體行政行為。從土地征收的內涵可見征收行為的合法性要件：第一，土地征收具有行政法定性，根據合法性原則，必須符合法律和行政法規、規章之規定，遵循法定程序；第二，土地征收具有行政強制性，征收是市、縣人民政府采用行政權強制取得土地相對人土地所有權的行為，并不以被征收方的同意為必要條件；第三，土地征收具有公益性，即土地征收必須符合公共利益目的性。

二、農村集體土地征收問題

《憲法》、《土地管理法》、《物權法》都規定農地征收的公共利益目的性，然而憲法、法律對公共利益的范圍、標準卻都沒有作出明確的界定。公共利益在農地征收中的概念雖然很重要，但其又是一個界限非常模糊不清的概念。農村集體土地征收是國家為公共利益之目的，行政主體利用公權力，以補償損失為條件，強制剝奪農民土地所有權，產生物權變動的具體行政行為。從土地征收的公共利益性來看，土地征收方的地方人民政府除了以法律執行者的身份作為公共利益的代言人之外，地方人民政府不應與征收行為存在直接的經濟關系。但是，從上述農村集體土地征收的案例可以看出，我國農村集體土地征收過程中，地方人民政府在巨大的經濟利益的驅動下，以租代征、欺騙審批、違法審批、越權審批，濫用土地征收權的現象非常普遍，一味追求“土地財政”，以行政權力代替法律，把權力當作法律，把征收權當成官員個人的特別提款權。我國農村集體土地征收的補償費款項在集體經濟組織與個體承包戶之間的分配沒有法律明確的規定，其管理無法可依。失地農民得到的土地征收補償費要少于我國《土地管理法實施條例》第26條之規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”也就是說，土地補償款項應在集體、承包人及使用人之間按照一定比例分配。

三、農村集體土地征收完善路徑

（一）完善征收程序的基本原則

為了平衡各方的利益，維護國家、集體和個人的合法權益，國家設置了農民集體土地征收程序以求實現社會的公平正義，并促進農村集體土地征收的順利進行。程序法的基本價值在于其是實體法適用的工具和手段，實體法上的正義有賴于程序法上程序正義的保障。如果沒有行政法程序上的科學立法和嚴密的保障制度，我國農村集體土地征收的過程中就沒有正義可言，地方人民政府就會不厭其煩地濫用土地征收權嚴重地侵害、剝奪農民的土地權利。

（二）重構土地征收的具體制度

公共權力不加以限制就會不斷膨脹、擴張。習近平主席和李克強總理也多次強調并實踐“把權力關在籠子里”的法治觀。當前社會治安局勢非常嚴峻，局部社會穩定問題極為突顯。農業、農村、農民問題俗稱“三農問題”，“三農問題”關系到我國建設具有中國特色社會主義和諧社會成敗的首要問題。非法征收農民集體土地引發的問題日益尖銳，集體上訪、群體流血沖突不斷上演，農村集體土地征收的問題就成為社會穩定不可回避的問題。只有解決好“三農問題”，我們才能貫徹可持續發展戰略，國家才能夠長治久安。季衛東教授認為：“程序的對立物是恣意。”張文顯教授認為：“正當法律程序是權力制衡的機制，正當程序通過抑制、分工等功能對權力進行制衡，法律程序以其特有的功能補充了實體法控制權力的不足，達到權力與權利的平衡、效率與自由的協調、形式合理性與實質合理性的結合。”行政法律程序作為規范行政權，體現行政行為形式合理性的行為過程，是實現行政法治的重要前提，而行政程序法發達與否，是衡量一國行政法治程度的重要標志之一。

（三）構建規范多元的救濟機制

法律對于公民權利、自由規定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟的話，那么，這些法律上規定的權利和自由都將會成為一紙空文。農民土地權利受到侵害時，要得到有效的法律救濟當然非常困難，起訴到法院，基于地方保護主義一般法院不受理。所以集體上訪、群體流血沖突，只能暫時緩和矛盾，失地農民與地方政府的征收糾紛仍然不能得到根本上的解決。行政法上的法律救濟主要是在行政行為給公民權益造成侵害或者不合理負擔的情況下，根據公民的請求，通過行政監督機關和司法機關防止和排除其侵害或者負擔，以保護、救濟公民的權利。

在加快建設社會主義新農村的治國方針下，我們應以農民權利保障為中心，改革當前農村集體土地征收補償制度中尚存的缺陷，建構具有中國特色的集體土地征收補償制度。

[1]董哲.論美國土地征收中的事先程序[J].赤峰學院學報.2015.

[2]張千帆.中國土地制度的對話與爭鳴[J].甘肅行政學院學報.2017.