基層行政執法體制改革問題研究
——以丹東市振興區為例

于秀麗 中共丹東市委黨校

基層行政執法體制改革問題研究
——以丹東市振興區為例

于秀麗 中共丹東市委黨校

行政機關是我國實施法律法規的重要主體。行政機關的執法水平直接體現著政府依法行政的水平。然而，在實踐中，由于行政執法體制存在著不足，嚴重影響著行政執法的效果，影響著法治政府建設的進程，這在基層尤為突出。本文在分析了當前我國基層行政執法體制存在的不足的基礎之上，結合丹東市具體事例提出了深化基層行政執法體制改革的路徑選擇。

基層行政執法體制改革 “大城管”

長期以來，由于我國行政執法體制存在不少問題，相互沖突或者推諉塞責導致執法效率低下、效果不彰等問題突出。尤其是在基層，這些問題更為突出與明顯。十八屆三中全會和四中全會決定中對此也都做出了相應的部署，隨后中央又出臺了一系列政策，各地方也在積極地貫徹和落實這些決策。可以說取得了一定的成績，但仍然還存在一定的問題。行政執法體制改革任重道遠。

一、當前我國基層行政執法體制存在的主要問題

十八屆四中全會《決定》中將行政執法問題概括為：權責脫節，多頭執法、選擇性執法現象仍然存在。結合地方實際，筆者將當前我國基層行政執法體制主要存的問題總結為如下幾個方面。

（一）執法主體不明確

1.多層多頭執法。一方面縱向上多層執法，不同層級政府之間行政執法職責界限不清，造成多層執法、重復執法。造成多層執法的原因既中央和地方事權不清;也在于地方上下級行政機關事權不清。另一方面橫向上多頭執法，造成同一領域多頭執法、同一部門多機構執法等。

2.基層執法力量嚴重不足。隨著行政執法的任務量逐漸加大，執法力量卻沒有得到同步增長，這就造成了執法力量不足的問題。尤其是對于基層來說，執法權限和執法人員主要集中在縣級以上部門，執法力量難以下沉，而輔助人員又沒有執法權，基層執法“看得見，管不了”的問題突出。雖然我們一直在改革，執法重心逐漸下移，只給事不給人、不給權，還是滿足不了執法需求。

（二）執法過程不規范

1.執法方式隨意

近幾年來，隨著我國行政法體系的不斷完善，基本實現了行政執法有法可依。行政執法越來越規范化。但是行政機關在執法過程中還會出現根據情勢需要，而選擇執法依據、執法對象、執法方式、執法程序、執法時間，即刻意采取區別對待，違背執法公正的現象。[1]在我國，選擇性執法現象具體表現為“釣魚式”執法[2]、“養魚式”執法、“應付性”執法、“變味性”執法、“區別性”執法等。

2.執法程序隨意

當前我國行政執法在程序上存在著隨意性。一方面是，程序意識還不夠高。重實體輕程序是我們的慣性思維。另一方面，缺乏統一的行政程序法。當前我國還沒有統一的一部《行政程序法》，各種程序性的規定散見于具體的單行法律、法規或規章之中，這就造成了程序的不統一問題，甚至是個別領域還存在著法律程序空白現象。

（三）執法監督不充分

行政執法監督包括權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的監督、社會組織和普通公眾的監督等。[3]當前行政執法體制并沒有真正建立起一套從內到外、從上到下的監督制約機制。當前的行政監督容易出現“護短”的情況；法院、檢察院以及審計部門不愿“多管閑事”，監督疲軟；群眾等社會監督缺乏參與性，沒有起到監督的作用。這些監督的缺位導致在行政執法過程中“權大于法、情重于法”的怪像屢禁不止，這不僅嚴重損害了廣大人民群眾的根本利益，而且嚴重阻礙了法治政府的建設。

（四）人員管理不到位

近幾年來，每每行政執法出現重大問題時，“臨時工”這個特殊身份則會隨之出現。“臨時工”不具有執法權。而具有執法權的人員，在執法中由于公務員的“鐵飯碗”制度，缺乏相應的退出機制，使得他們任意執法、隨意執法，有恃無恐。依法行政的合法性首先體現在機構設置合法、權力來源是否合法，手段合法、程序合法，這些都離不開執法人員的具體操作。然而在現實中無權執法、越權執法還是一定程度上的存在，這其實歸根是人員的管理問題。

二、基層行政執法體制改革的丹東經驗

如何深化行政執法體制改革，各地有做出了有益嘗試，也形成了一些成功案例，對繼續深化執法體制改革有著很好的借鑒作用。丹東市振興區2014年組建了“大城管”，專治治理亂象，使管理常態化，取得了很好的實效。

振興區構建的“大城管”體制是一個復雜的系統工程，是由體系工程、小區工程、數字化工程、保障工程五個子系統工程組成的，它們相互作用又相互依賴，通過自身的特定功能而有機地結合在一起。構建“大城管”的核心就是在執法體制上構建統一協調的城市管理“體系工程”。首先，建立了振興區城市管理委員會，形成黨政同責的“大城管”決策層。其次，明確屬地鎮街與職能部門的職責，形成全員參與的“大城管”執行層。城市管理工作不再是城管局一個部門的事，其工作面覆蓋到市場監督管理、規劃、衛生等多個部門，實現了由一個部門管到多個部門管。同時在構建了協調統一的“體系工程”的基礎上，還構建了規范自治的城市管理“小區工程”，構建了高效智能的城市管理“數字化工程”，構建了切實全面的城市管理“保障工程”。“大城管”體制，有效的破解了城市管理重點、難點和市民關注熱點問題，優化整合了城市管理資源，構建了管理、執法、服務“三位一體”的城市管理模式，對理順城管體制，充分發揮其城市管理的職能有著巨大的推動作用。

三、深化基層行政執法體制改革的具體措施建議

根據十八屆四中全會的《決定》，結合國內外先進經驗，尤其是丹東市振興區的“大城管”實驗，筆者認為深化基層行政執法體制應著重解決好如下幾個方面的問題。

（一）調整職能，整合執法主體

十八屆四中全會的《決定》中提出：根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。推進綜合執法。由此首先理順上下級之間的權限與職能，減少管理層級，提高執法效率。其次，在同一層級上，把職能相近的進行集中，把職能不同的明確分開，從而做到權責清晰，避免推諉扯皮。最后則是要推進綜合執法。上述丹東市振興區的大城管就是跨部門聯合的一個成功案例。這種綜合執法有利于解決職責交叉，多頭執法的問題。

（二）減少層級，加強基層執法

推進執法重心下移，是提高執法效率的需要，也是執法體制改革的重要內容。我們在簡政放權的同時，不僅權限下放，人員也要下放。可以通過改革人事任免制度，將上層機構的人員向基層轉移，特別是要把行政執法重心適當下移至縣級、甚至鎮一級行政執法部門。同時也要提供相應的經費保障。

（三）注重程序，規范行政執法

首先要提高執法人員的程序意識，打破那種“重實體、輕程序”的傳統思維定勢，嚴格尊重程序執法。其次是國家盡快出臺《程序法》，明確具體操作流程，規范執法行為。除此之外，還可以引進相對人參與制度。改變以往執法中“我管、你服從”的單一模式。充分調動相對人的參與，更好的監督執法行為的合法性。

（四）加強監督，落實執法責任

只要全面的落實責任制，強化行政執法監督機制建設，才能有效防止執法犯法、徇私枉法等違法現象的發生。首先是要完善內部監督，強化行政紀檢監察機關的作用。其次要調動外部監督的積極性。要將人大監督、司法監督和社會監督互相結合，發揮綜合監督的促進效應。此外，應落實行政執法責任制。對行政機關違法或者不當行使職權的，要嚴格追究責任。

（五）強化管理，提高人員素質

首先，從入口著手，嚴格執法資格考試。其次，對于已經進入到執法隊伍的人員要加大培訓和管理力度，不斷提高他們業務水平與職業道德。最后，就是要有出口，建立起優勝劣汰機制。打破原來的鐵飯碗制度，對不稱職、不合格以及不適合繼續從事執法工作的執法人員，應當及時予以清退。

[1]戴治勇.選擇性執法[J].法學研究,2008(4).

[2]胡智強.論選擇性執法的法律規制——兼及“釣魚式執法”的法律約束[J].學海,2011(2).

[3]《中華人民共和國憲法》，中國法制出版社，2010年11月版第104條; 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，法律出版社，2004年版第44條

于秀麗（1980.6-），女，遼寧丹東人， 中共丹東市委黨校，職稱副教授，副主任，研究生學歷，研究方向：法學。