房產(chǎn)稅立法目標(biāo)的選擇

彭立峰 西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

房產(chǎn)稅立法目標(biāo)的選擇

彭立峰 西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

房產(chǎn)稅法被公認(rèn)具有增加財(cái)政收入、調(diào)控住房市場(chǎng)和調(diào)節(jié)貧富差距的三重目標(biāo)，但是受我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的約束，這三重目標(biāo)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)均難以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)房產(chǎn)稅立法與其選擇這些難以企及的目標(biāo)，不如務(wù)實(shí)地以此為契機(jī)優(yōu)化我國(guó)稅法結(jié)構(gòu)、合理配置稅收立法權(quán)和完善稅收立法程序，促進(jìn)我國(guó)稅法的全面完善。

房產(chǎn)稅 授權(quán)立法 立法程序

房產(chǎn)稅[1]被公認(rèn)具有收入功能、調(diào)控功能和調(diào)節(jié)功能，從這一角度而言，我國(guó)房產(chǎn)稅立法目標(biāo)的可能選擇有三：增加地方財(cái)政收入、調(diào)控住房市場(chǎng)和調(diào)節(jié)貧富差距。

一、增加地方財(cái)政收入

伴隨著“營(yíng)改增”的全面實(shí)施和土地出讓金的逐步下降，我國(guó)很多地方政府財(cái)政壓力加劇，迫切需要開辟新的財(cái)源，房產(chǎn)稅成為可能的選擇。

部分學(xué)者選擇將大幅度增加地方財(cái)政收入作為我國(guó)房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)[2]，其主要理由包括：第一，作為“受益稅”的房產(chǎn)稅，其稅收負(fù)擔(dān)與地方政府提供的公共服務(wù)聯(lián)系密切，且因其稅源較穩(wěn)定，既不可移動(dòng)且難以藏匿，又較少受到經(jīng)濟(jì)周期的影響，其收入持續(xù)、可靠，天然地適合作為組織地方財(cái)政收入的地方稅種。[3]第二，當(dāng)?shù)胤秸氪蠓忍岣咦约旱氖杖霑r(shí)，只要居民對(duì)住房的需求缺乏彈性，房產(chǎn)稅對(duì)地方政府的吸引力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一次性收費(fèi)。[4]第三，房產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家的房產(chǎn)稅普遍占地方財(cái)政收入的20%以上，如美國(guó)約為29%，英國(guó)約為33%，澳大利亞約為37%，日本25%。[5]第四，我國(guó)房產(chǎn)稅法如果設(shè)計(jì)合理，房產(chǎn)稅能夠?yàn)槲覈?guó)地方政府帶來(lái)充足的財(cái)政收入[6]。

對(duì)此，筆者表示懷疑。主要理由如下：第一，面對(duì)較大規(guī)模的即將到償還期的地方政府債務(wù)[7]，任期有限的地方政府官員往往傾向于選擇可以一次性獲取巨額資金的土地出讓金，而不是“細(xì)水長(zhǎng)流”的房產(chǎn)稅。第二，滬、渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)踐表明，在現(xiàn)有財(cái)政收入格局不變的前提下，作為純粹新增稅種的房產(chǎn)稅，其收入功能有限[8]。第三，在改變現(xiàn)有財(cái)政收入格局的前提下，房產(chǎn)稅改革本質(zhì)上是房地產(chǎn)有關(guān)稅費(fèi)的全面重新整合，而不是增加納稅人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。[9]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅與其說(shuō)是地方財(cái)政收入的數(shù)額增加，不如說(shuō)是我國(guó)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整。第四，受我國(guó)現(xiàn)有的征管水平以及納稅人低“稅法遵從度”等條件的約束，我國(guó)房產(chǎn)稅法即使設(shè)計(jì)合理，房產(chǎn)稅在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)也難以為我國(guó)地方政府帶來(lái)充足的財(cái)政收入。

二、調(diào)控住房市場(chǎng)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)住宅商品房平均銷售價(jià)格6473元/平方米；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31194.83元。[10]據(jù)此測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)居民要用20多年的可支配收入才能購(gòu)買一套100平方米的住宅商品房。而《2017年1-6月份全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資和銷售情況》顯示，2017年6月末，我國(guó)商品房待售面積64577萬(wàn)平方米，其中，住宅待售面積為35169萬(wàn)平方米。[11]面對(duì)高房?jī)r(jià)和高空置率并存的我國(guó)樓市，房產(chǎn)稅法可能被賦予調(diào)控住房市場(chǎng)的重任。

從理論上而言，房產(chǎn)稅通過(guò)加大投機(jī)性與投資性住房的持有成本、延長(zhǎng)投機(jī)性與投資性資金的回收期，并且造成持有期的一定程度的財(cái)務(wù)壓力而擠出部分投機(jī)性與投資性購(gòu)房需求，從使得高房?jī)r(jià)和高空置率存在被抵制的可能性。正是從這一角度出發(fā)，我國(guó)房產(chǎn)稅改革一直以來(lái)都向社會(huì)傳遞出政府調(diào)控住房市場(chǎng)的導(dǎo)向。部分學(xué)者也強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅的調(diào)控功能，認(rèn)為房產(chǎn)稅立法的首要目標(biāo)應(yīng)定位于調(diào)控住房市場(chǎng)、提高不動(dòng)產(chǎn)資源配置效率。[12]

但是，筆者認(rèn)為調(diào)控房?jī)r(jià)、配置資源是我國(guó)房產(chǎn)稅法難以達(dá)成的目標(biāo)。主要理由包括：第一，“世界各國(guó)的房產(chǎn)稅發(fā)展史表明房產(chǎn)稅不可能有效地起到抵制高房?jī)r(jià)的作用。在美國(guó)本世紀(jì)初以及日本上世紀(jì)的房地產(chǎn)泡沫中，房地產(chǎn)稅的作用猶如螳臂當(dāng)車。”[13]第二，從供給側(cè)而言，房產(chǎn)稅在我國(guó)房產(chǎn)成本（主要包含土地成本、開發(fā)成本和相關(guān)稅費(fèi)等）中所占比重很小，難以對(duì)房產(chǎn)供給產(chǎn)生大的影響。第三，從需求側(cè)而言，城鎮(zhèn)化、嬰兒潮和投資渠道單一等原因?qū)е挛覈?guó)房產(chǎn)需求具有很強(qiáng)的剛性，房產(chǎn)稅難以對(duì)房產(chǎn)需求產(chǎn)生大的影響。在剛性需求的情況下，開征房產(chǎn)稅很可能不僅無(wú)法打擊房地產(chǎn)投機(jī)，反而會(huì)使民眾被迫接受稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。綜上，我國(guó)房產(chǎn)稅法很難承擔(dān)起調(diào)控房?jī)r(jià)、配置資源的任務(wù)。[14]

三、調(diào)節(jié)貧富差距

世界銀行《世界發(fā)展報(bào)告2006》將中國(guó)列入少數(shù)收入分配不平等程度很高的國(guó)家，在127個(gè)國(guó)家里收入不平等程度高于中國(guó)的只有29個(gè)國(guó)家。[15]而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)居民收入基尼系數(shù)2000年為0.412，直至2015年都超出0.4的國(guó)際警戒線。這樣的收入分配格局埋藏下諸多社會(huì)隱患，危及社會(huì)穩(wěn)定，不利于全面小康社會(huì)的構(gòu)建，有違我國(guó)改革開放的初衷。調(diào)節(jié)收入分配因之進(jìn)入房產(chǎn)稅法的目標(biāo)范疇。

部分學(xué)者認(rèn)為，調(diào)節(jié)分配是我國(guó)房產(chǎn)稅法近期內(nèi)可能達(dá)成的首要目標(biāo)[16]。其主要理由包括：第一，稅法直接置身于國(guó)民財(cái)富分配領(lǐng)域，對(duì)分配正義的促進(jìn)作用最為明顯和直接。相較于間接稅，作為直接稅的房產(chǎn)稅能夠較好地調(diào)節(jié)收入分配。第二，房產(chǎn)一方面是現(xiàn)有收入差距的沉淀和積累，又是進(jìn)一步擴(kuò)大未來(lái)收入差距的基礎(chǔ)和源泉。因此房產(chǎn)稅既可以調(diào)節(jié)現(xiàn)有收入差距，又可以防止未來(lái)收入差距的擴(kuò)大。第三，“相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)富裕人士的總資產(chǎn)中，房產(chǎn)價(jià)值占比突出，高達(dá)60%-80%。”[17]房產(chǎn)稅通過(guò)對(duì)個(gè)人所得稅稅基中流失的大量“隱性收入”課稅、部分沖抵房產(chǎn)帶來(lái)的既有財(cái)產(chǎn)性收入、影響現(xiàn)有房產(chǎn)存量及未來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入等，可以有效地調(diào)節(jié)收入差距。第四，我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金缺口很大，房產(chǎn)稅收入可以優(yōu)先用來(lái)支持住房保障體系的建設(shè)，改善低收入人群的居住條件，進(jìn)一步縮小貧富差距。

不過(guò)，筆者認(rèn)為房產(chǎn)稅法很難實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)收入分配的目標(biāo)。其主要理由包括：第一，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，房產(chǎn)稅稅率水平普遍不高（其實(shí)際稅率一般在2%左右）。受我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的約束，我國(guó)開征房產(chǎn)稅的稅率水平也不可能太高，這使得房產(chǎn)稅進(jìn)行財(cái)富再分配的范圍和力度都很有限。[18]第二，由于富裕人群更有能力影響稅收立法和進(jìn)行稅收籌劃等原因，房產(chǎn)稅在實(shí)踐中可能會(huì)加劇收入差距。例如1965年，《艾倫委員會(huì)報(bào)告》就指出英國(guó)住宅房產(chǎn)稅存在累退性效應(yīng)。而鄧菊秋、朱克實(shí)（2015）的研究也表明英國(guó)住宅房產(chǎn)稅對(duì)收入分配有逆向調(diào)節(jié)的作用。[19]第三，我國(guó)貧富差距的最主要成因是初次分配的不公和公共服務(wù)的失衡。對(duì)于這些，房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用微弱。因此，與其寄希望于房產(chǎn)稅法來(lái)有效調(diào)節(jié)收入分配，不如通過(guò)完善個(gè)人所得稅法和社會(huì)福利保障制度以有效縮小收入分配差距。

四、促進(jìn)我國(guó)稅法的全面完善

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，房產(chǎn)稅立法具有增加地方財(cái)政收入、調(diào)控住房市場(chǎng)和調(diào)節(jié)貧富差距這三重目標(biāo)。遺憾的是，受我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的約束，我國(guó)房產(chǎn)稅在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。但是從法學(xué)的角度而言，房產(chǎn)稅為我國(guó)完善稅法提供了有利契機(jī)，促進(jìn)我國(guó)稅法的全面完善成為房產(chǎn)稅立法的可能目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)選擇。

（一）優(yōu)化稅法結(jié)構(gòu)

第一，房產(chǎn)稅立法為我國(guó)整合房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)提供了有利契機(jī)。目前我國(guó)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)主要的稅費(fèi)有土地出讓金、增值稅、契稅、印花稅、土地增值稅、耕地占用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等；房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)主要的稅費(fèi)有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等。總體而言，稅費(fèi)龐雜且轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)負(fù)擔(dān)過(guò)高、保有環(huán)節(jié)負(fù)擔(dān)過(guò)低。房產(chǎn)稅立法為整合房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)提供了有利契機(jī)。以此為契機(jī)，我國(guó)可清費(fèi)正稅，提高保有環(huán)節(jié)的稅收，適當(dāng)減輕轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，將一次性收取出讓金的舊機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樵谕恋乇Ｓ衅趦?nèi)收取房產(chǎn)稅的新機(jī)制。[20]

第二，房產(chǎn)稅立法為我國(guó)構(gòu)建合理的稅法結(jié)構(gòu)提供了有利契機(jī)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，合理的稅法體系由商品勞務(wù)稅法、所得稅法和財(cái)產(chǎn)稅法構(gòu)成。我國(guó)現(xiàn)有稅法體系基本由商品勞務(wù)稅法和所得稅法構(gòu)成，實(shí)質(zhì)意義上的財(cái)產(chǎn)稅法幾近于無(wú)。房產(chǎn)稅立法將形成實(shí)質(zhì)意義上的財(cái)產(chǎn)稅法，并為遺產(chǎn)稅立法和贈(zèng)與稅立法奠定基礎(chǔ)，從而提升我國(guó)稅法結(jié)構(gòu)的合理化程度。

（二）合理配置稅收立法權(quán)

第一，房產(chǎn)稅立法為我國(guó)完善稅收立法權(quán)的縱向配置提供了有利契機(jī)。我國(guó)現(xiàn)有稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方政府僅享有十分有限的稅收立法權(quán)。[21]這雖然保證了全國(guó)范圍內(nèi)稅制的統(tǒng)一，但是它使得稅法不能充分尊重地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非均衡的現(xiàn)實(shí)。考慮到房產(chǎn)稅具有典型的地方稅性質(zhì)，我國(guó)房產(chǎn)稅的立法權(quán)可由中央依法授給地方。通過(guò)適當(dāng)?shù)刭x予地方一定的稅收立法權(quán)，房產(chǎn)稅法能夠充分尊重本地的實(shí)際情況，因地制宜。

第二，房產(chǎn)稅立法為我國(guó)完善稅收立法權(quán)的橫向配置提供了有利契機(jī)。我國(guó)現(xiàn)有稅收立法實(shí)踐中，代議機(jī)關(guān)的主體地位不突出，行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性強(qiáng)。滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革就是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)，由地方行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政指令實(shí)施的。這樣的稅收立法權(quán)橫向配置格局過(guò)于突出行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性，有違稅收法定主義的要求。我國(guó)房產(chǎn)稅立法若由全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)人民代表大會(huì)）進(jìn)行，可強(qiáng)化代議機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性，貫徹稅收法定主義，在稅收領(lǐng)域真正落實(shí)依法治國(guó)的憲政精神。

（三）完善稅收立法程序

第一，房產(chǎn)稅立法為提升我國(guó)稅收立法程序的透明度提供了有利契機(jī)。立法程序的高透明度為公民的參與和監(jiān)督奠定必要的信息基礎(chǔ)。因此，省級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)進(jìn)行房產(chǎn)稅立法時(shí)，各個(gè)階段及其階段性成果（主要包括：議事日程、地方性法規(guī)草案及其說(shuō)明、審議過(guò)程及其意見、表決過(guò)程及其結(jié)果等），均應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開。上述信息應(yīng)及時(shí)在本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和中國(guó)人大網(wǎng)、本地方人民代表大會(huì)網(wǎng)站以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載，并通過(guò)電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信等方式進(jìn)行直播和公開。

第二，房產(chǎn)稅立法為提升我國(guó)稅收立法程序的公眾參與度提供了有利契機(jī)。把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題來(lái)處理，是打破政治僵局的一個(gè)明智選擇。[22]在稅法領(lǐng)域，公民不僅僅是被動(dòng)的“納稅義務(wù)人”，更應(yīng)是具有系列權(quán)利（包括稅收立法參與權(quán)）的“納稅人”。由于房產(chǎn)稅立法與公民切身利益密切相關(guān)，公民有足夠的熱情參與房產(chǎn)稅立法。因此省級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)進(jìn)行房產(chǎn)稅立法時(shí)，應(yīng)為公民提供方便、多元、充分的參與渠道和平臺(tái)（例如舉行立法公開聽證會(huì)、實(shí)行自由旁聽制度等）。公民的高度參與有利于省級(jí)人民代表大會(huì)合理整合公眾的利益訴求，有利于房產(chǎn)稅法真實(shí)體現(xiàn)公共利益，有利于民眾認(rèn)可和遵守房產(chǎn)稅法。

注釋：

[1]本文所探討的房產(chǎn)稅，指在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的財(cái)產(chǎn)稅。

[2]參見：?jiǎn)雾槹?房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財(cái)政研究.2014.7.胡怡建、范椏楠.我國(guó)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位[J].財(cái)政研究.2016.1.

[3]See Bruce W. Hamilton, Property Taxes and the Tiebout Hypothesis： Some Empirical Evidence, in Mills and Oates(eds.), Fiscal Zoning and Land Use Controls, Lexington Books,1975, pp.13-19.

[4]Edward L. Glaeser：The Incentive Effects of Property Taxes on Local Governments, Public Choice,1996, Vol.89, no. 1/2, pp. 93-111.

[5]See Richard Miller Bird, Naomi Enid Stack, Land and Property Taxation in 25 Countries： A Comparative Review,in Richard Miller Bird, Naomi Enid Slack(eds,), International Handbook of Land and Property Taxation, UK： Edward Elgar Publishing, 2004, pp.19-56.

[6]參見：課題組.房產(chǎn)稅改革及對(duì)地方財(cái)政影響分析.經(jīng)濟(jì)研究參考.2013.21.安體富、葛靜.關(guān)于房產(chǎn)稅改革的若干問(wèn)題探討——基于重慶、上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究參考.2012.45.

[7]審計(jì)署.全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果.2013.12.30.

[8]參見： 郭玲、劉躍.房產(chǎn)稅改革對(duì)我國(guó)地方財(cái)政的影響——以滬、渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案為樣本[J].北京：稅務(wù)研究，2011年第7期，38-40頁(yè).

[9]鄧宏乾.中國(guó)城市主體財(cái)源問(wèn)題研究——房地產(chǎn)稅與城市土地地租[J].商務(wù)印書館.2008.322頁(yè).

[10]數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//data.stats.gov.cn/easyquery htm?cn=C01amp;zb=A051Mamp;sj=2015，2017年7月17日最后訪問(wèn)。

[11]數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201707/t20170717_1513528.html，2017年7月17日最后訪問(wèn)。

[12]劉漢霞.論我國(guó)個(gè)人房產(chǎn)稅應(yīng)定位于合理利用資源[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2012.3.64頁(yè).

[13]單順安.房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財(cái)政研究.2014.7.15頁(yè).

[14]參見：張洪銘、張宗益、陳文梅.房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析.稅務(wù)研究.2011年第4期.況偉大、朱勇、劉江濤.房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響：來(lái)自O(shè)ECD國(guó)家的證據(jù).財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)2012年第5期.

[15]參見：王小魯.灰色收入與居民收入差距.2007.7.

[16]劉劍文.房產(chǎn)稅改革正當(dāng)性的五維建構(gòu)[J].法學(xué)研究.2014.2.138.

[17]黃穎川.中國(guó)富裕人士人均房產(chǎn)3.3套[N].南方日?qǐng)?bào).2011-12-8

[18]單順安.房產(chǎn)稅改革的路徑選擇分析[J].財(cái)政研究.2014.7.16頁(yè).

[19]鄧菊秋、朱克實(shí).英國(guó)房產(chǎn)稅的功能定位及其啟示[J].稅務(wù)研究.2015.12.83頁(yè).

[20]鄧宏乾.中國(guó)城市主體財(cái)源問(wèn)題研究——房地產(chǎn)稅與城市土地地租[M].商務(wù)印書館.2008.322頁(yè).

[21]地方稅收立法權(quán)主要包括省級(jí)人民政府有權(quán)對(duì)城市維護(hù)建設(shè)稅等地方稅種制定實(shí)施細(xì)則以及對(duì)資源稅等稅種的稅收要素進(jìn)行十分有限的調(diào)整例如省級(jí)人民政府有權(quán)對(duì)因意外事故或自然災(zāi)害等原因遭受重大損失酌情決定減免資源稅等。

[22]季衛(wèi)東.法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué).1993.1.