鄭浩,王繼晨內蒙古大學公共管理學院
新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點研究
鄭浩,王繼晨
內蒙古大學公共管理學院
行政區(qū)劃體制是一個國家行政權力分配的重要表現形式。本文以改革開放為分界線,梳理了新中國成立以來我國行政區(qū)劃體制演變的歷史,通過比較分析總結出了這一演變過程所具有的特點,對我國當前的行政區(qū)劃體制改革具有重要的借鑒意義。
行政區(qū)劃體制;城鄉(xiāng)分治;市管縣
當前我國正處于轉型發(fā)展時期,黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的要求。我國的行政區(qū)劃體制也需要不斷與時俱進,以便更好地適應經濟社會發(fā)展的需要。因此,梳理和研究新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點可以為我國當前的行政區(qū)劃體制改革提供有益的歷史經驗借鑒和改革思路指引。
改革開放前,全國絕大多數地區(qū)實行的是“城鄉(xiāng)分治”體制,即由省級政府分別直接管理城市和農村地區(qū)。鑒于當時中國農村地區(qū)面積廣、人口多的客觀現實,在地方上還設立了兩個派出機關:在省、縣之間設立地區(qū)行政公署,作為省、自治區(qū)的派出機關;在縣、鄉(xiāng)之間設立區(qū)公所,作為縣、自治縣的派出機關。根據我國對行政區(qū)域的劃分規(guī)定,地區(qū)是省、自治區(qū)的派出機關,經由國務院批準設立,管理幾個縣、自治縣和市。地區(qū)不是一級地方行政單位,而是在省、自治區(qū)和縣之間發(fā)揮一種協(xié)調、督導作用。而在當時,絕大多數城市政府主要承擔城市建設和管理的基本職能,并不負責領導縣級政權,在行政隸屬關系上,直接接受省級政府的領導和監(jiān)督。
此外,除1958年以后鄉(xiāng)政府變更為人民公社以及“文革”期間地方各級人民政府的名稱改為“革命委員會”外,我國地方行政建制基本保持穩(wěn)定,省—(地區(qū))—縣、市—鄉(xiāng)層級結構的格局沒有發(fā)生太大變化。這樣的“城鄉(xiāng)分治”體制一方面對于維護社會穩(wěn)定、發(fā)展農業(yè)生產發(fā)揮了積極作用,另一方面也在一定程度上限制了農村地區(qū)的發(fā)展,導致農村地區(qū)長期貧困落后。
“市管縣”體制是指由市負責管轄周邊若干個縣或自治縣,在市與縣之間形成上下級行政隸屬關系的一種地方行政管理體制。20世紀80年代以來,隨著我國改革開放進程的快速發(fā)展,城市在國家經濟增長中的地位日益提升,逐漸成為區(qū)域經濟發(fā)展的主導性力量。為促進城鄉(xiāng)經濟共同發(fā)展,一些省份開始探索“以城帶鄉(xiāng)”、“以工促農”的發(fā)展思路,試圖通過實行“市管縣”體制,發(fā)揮中心城市對區(qū)域經濟的輻射帶動作用,以此實現城鄉(xiāng)經濟的共同增長。
1982年,當時的遼寧省為破除城鄉(xiāng)二元體制對中心城市經濟輻射力的限制,率先試點“市管縣”財政管理體制。隨后,廣東、江蘇等多個省份也紛紛嘗試實行“市管縣”體制。1983年2月,中共中央、國務院又發(fā)出了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》,該通知強調了實行“市管縣”體制對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義。隨后,撤地設市和地市合并工作在全國范圍內普遍展開。
在這樣的趨勢下,1999年中共中央、國務院發(fā)出《關于地方政府機構改革的意見》,要求通過地市合并和撤地設市等方式,逐步撤銷地區(qū)建制,設立地級市,實行“市管縣”體制。經過三十多年的發(fā)展,“市管縣”體制最終成為我國行政區(qū)劃體制中較為普遍和成熟的一項制度?!笆泄芸h”體制形成以后,我國的地方行政層級除海南省和四個直轄市以外,全國大多數地區(qū)基本上保持著省、自治區(qū)—地級市(自治州)—縣(縣級市、市轄區(qū))—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級制的地方行政體制。
(一)承襲歷史舊制,進行適當調整
梳理新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史可以發(fā)現,無論是改革開放前的“城鄉(xiāng)分治”體制,還是改革開放后的“市管縣”體制,都是在省—縣—鄉(xiāng)體制的基礎上進行適當調整而形成的。特別是改革開放前形成的省—(地區(qū))—縣—鄉(xiāng)體制和直轄市的設立基本上沿用了民國時期的地方行政體制,主要的區(qū)別在于民國時期的鄉(xiāng)作為地方自治組織不屬于一級行政單位。至于建國初期設置的大區(qū)以及改革開放后設立的地級市都是在省—縣—鄉(xiāng)體制基礎之上進行的適當調整。
(二)派出機關減少,行政層級實體化
改革開放前普遍存在的地區(qū)行署和區(qū)公所作為派出機關不屬于一級地方政府,對其各自所轄的下級地方政府只有業(yè)務上的指導和監(jiān)督權,不具有實際領導權,因此是一種虛化的行政層級。在改革開放后的“市管縣”改革中,原來的地區(qū)建制通過地市合并和撤地設市兩種方式逐步演變?yōu)楝F在具有實際行政權的地級市建制,因此成為了實體化的行政層級。現在除部分自治區(qū)還保留地區(qū)建制以外,地區(qū)行署基本上退出了新中國歷史的舞臺。與此同時,區(qū)公所在改革進程中也被普遍撤銷,目前僅有河北省逐鹿縣還保留著一個區(qū)公所。
(三)順應時代發(fā)展,不斷與時俱進
縱觀新中國行政區(qū)劃體制的演變歷史,可以發(fā)現每一次改革都是為了適應社會發(fā)展的需要。建國初期由于社會局勢不穩(wěn),各地區(qū)之間聯系不便,為了更好地維護中央政府的權威、貫徹執(zhí)行中央政府的政策,于是在省級政府之上設立了大行政區(qū)。改革開放后我國的工業(yè)化、城市化進程迅速發(fā)展,為了更好地發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用,實現以城帶鄉(xiāng)、以工促農的發(fā)展目標,便逐步形成了現在的市管縣體制。為了更好地實現城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展,當前我國正在積極探索“省直管縣”體制改革,這一改革在浙江、海南等省已經積累了豐富的經驗,為我國下一步的行政區(qū)劃體制改革指明了方向??傊?,不同時期的發(fā)展要求決定了我國的行政區(qū)劃體制發(fā)展演變的方向和內容。
[1]朱光磊.當代中國政府過程(第三版)[M].天津人民出版社, 2008年.
[2]周宏賽.市管縣體制的規(guī)范化研究[D].長沙:湖南大學,2008.
[3]侯景新等.行政區(qū)劃與區(qū)域管理[M].北京:中國人民大學出版社,2006.
[4]陳小京等.中國地方政府體制結構[M].北京:中國廣播電視出版社,2001.
[5]周振鶴.中國歷代行政區(qū)劃的變遷[M].北京:商務印書館,1998.