新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點研究

鄭浩，王繼晨內蒙古大學公共管理學院

新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點研究

鄭浩，王繼晨
內蒙古大學公共管理學院

行政區(qū)劃體制是一個國家行政權力分配的重要表現形式。本文以改革開放為分界線，梳理了新中國成立以來我國行政區(qū)劃體制演變的歷史，通過比較分析總結出了這一演變過程所具有的特點，對我國當前的行政區(qū)劃體制改革具有重要的借鑒意義。

行政區(qū)劃體制；城鄉(xiāng)分治；市管縣

當前我國正處于轉型發(fā)展時期，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的要求。我國的行政區(qū)劃體制也需要不斷與時俱進，以便更好地適應經濟社會發(fā)展的需要。因此，梳理和研究新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史與特點可以為我國當前的行政區(qū)劃體制改革提供有益的歷史經驗借鑒和改革思路指引。

一、改革開放前的“城鄉(xiāng)分治”體制

改革開放前，全國絕大多數地區(qū)實行的是“城鄉(xiāng)分治”體制，即由省級政府分別直接管理城市和農村地區(qū)。鑒于當時中國農村地區(qū)面積廣、人口多的客觀現實，在地方上還設立了兩個派出機關：在省、縣之間設立地區(qū)行政公署，作為省、自治區(qū)的派出機關；在縣、鄉(xiāng)之間設立區(qū)公所，作為縣、自治縣的派出機關。根據我國對行政區(qū)域的劃分規(guī)定，地區(qū)是省、自治區(qū)的派出機關，經由國務院批準設立，管理幾個縣、自治縣和市。地區(qū)不是一級地方行政單位，而是在省、自治區(qū)和縣之間發(fā)揮一種協(xié)調、督導作用。而在當時，絕大多數城市政府主要承擔城市建設和管理的基本職能，并不負責領導縣級政權，在行政隸屬關系上，直接接受省級政府的領導和監(jiān)督。

此外，除1958年以后鄉(xiāng)政府變更為人民公社以及“文革”期間地方各級人民政府的名稱改為“革命委員會”外，我國地方行政建制基本保持穩(wěn)定，省—（地區(qū)）—縣、市—鄉(xiāng)層級結構的格局沒有發(fā)生太大變化。這樣的“城鄉(xiāng)分治”體制一方面對于維護社會穩(wěn)定、發(fā)展農業(yè)生產發(fā)揮了積極作用，另一方面也在一定程度上限制了農村地區(qū)的發(fā)展，導致農村地區(qū)長期貧困落后。

二、改革開放后“市管縣”體制的形成和發(fā)展

“市管縣”體制是指由市負責管轄周邊若干個縣或自治縣，在市與縣之間形成上下級行政隸屬關系的一種地方行政管理體制。20世紀80年代以來，隨著我國改革開放進程的快速發(fā)展，城市在國家經濟增長中的地位日益提升，逐漸成為區(qū)域經濟發(fā)展的主導性力量。為促進城鄉(xiāng)經濟共同發(fā)展，一些省份開始探索“以城帶鄉(xiāng)”、“以工促農”的發(fā)展思路，試圖通過實行“市管縣”體制，發(fā)揮中心城市對區(qū)域經濟的輻射帶動作用，以此實現城鄉(xiāng)經濟的共同增長。

1982年，當時的遼寧省為破除城鄉(xiāng)二元體制對中心城市經濟輻射力的限制，率先試點“市管縣”財政管理體制。隨后，廣東、江蘇等多個省份也紛紛嘗試實行“市管縣”體制。1983年2月，中共中央、國務院又發(fā)出了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，該通知強調了實行“市管縣”體制對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義。隨后，撤地設市和地市合并工作在全國范圍內普遍展開。

在這樣的趨勢下，1999年中共中央、國務院發(fā)出《關于地方政府機構改革的意見》，要求通過地市合并和撤地設市等方式，逐步撤銷地區(qū)建制，設立地級市，實行“市管縣”體制。經過三十多年的發(fā)展，“市管縣”體制最終成為我國行政區(qū)劃體制中較為普遍和成熟的一項制度?！笆泄芸h”體制形成以后，我國的地方行政層級除海南省和四個直轄市以外，全國大多數地區(qū)基本上保持著省、自治區(qū)—地級市（自治州）—縣（縣級市、市轄區(qū)）—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級制的地方行政體制。

三、新中國行政區(qū)劃體制演變的特點

（一）承襲歷史舊制，進行適當調整

梳理新中國行政區(qū)劃體制演變的歷史可以發(fā)現，無論是改革開放前的“城鄉(xiāng)分治”體制，還是改革開放后的“市管縣”體制，都是在省—縣—鄉(xiāng)體制的基礎上進行適當調整而形成的。特別是改革開放前形成的省—（地區(qū)）—縣—鄉(xiāng)體制和直轄市的設立基本上沿用了民國時期的地方行政體制，主要的區(qū)別在于民國時期的鄉(xiāng)作為地方自治組織不屬于一級行政單位。至于建國初期設置的大區(qū)以及改革開放后設立的地級市都是在省—縣—鄉(xiāng)體制基礎之上進行的適當調整。

（二）派出機關減少，行政層級實體化

改革開放前普遍存在的地區(qū)行署和區(qū)公所作為派出機關不屬于一級地方政府，對其各自所轄的下級地方政府只有業(yè)務上的指導和監(jiān)督權，不具有實際領導權，因此是一種虛化的行政層級。在改革開放后的“市管縣”改革中，原來的地區(qū)建制通過地市合并和撤地設市兩種方式逐步演變?yōu)楝F在具有實際行政權的地級市建制，因此成為了實體化的行政層級。現在除部分自治區(qū)還保留地區(qū)建制以外，地區(qū)行署基本上退出了新中國歷史的舞臺。與此同時，區(qū)公所在改革進程中也被普遍撤銷，目前僅有河北省逐鹿縣還保留著一個區(qū)公所。

（三）順應時代發(fā)展，不斷與時俱進

縱觀新中國行政區(qū)劃體制的演變歷史，可以發(fā)現每一次改革都是為了適應社會發(fā)展的需要。建國初期由于社會局勢不穩(wěn)，各地區(qū)之間聯系不便，為了更好地維護中央政府的權威、貫徹執(zhí)行中央政府的政策，于是在省級政府之上設立了大行政區(qū)。改革開放后我國的工業(yè)化、城市化進程迅速發(fā)展，為了更好地發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，實現以城帶鄉(xiāng)、以工促農的發(fā)展目標，便逐步形成了現在的市管縣體制。為了更好地實現城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展，當前我國正在積極探索“省直管縣”體制改革，這一改革在浙江、海南等省已經積累了豐富的經驗，為我國下一步的行政區(qū)劃體制改革指明了方向?？傊?，不同時期的發(fā)展要求決定了我國的行政區(qū)劃體制發(fā)展演變的方向和內容。

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