農村留守兒童權益保障現狀及法律完善

劉小翠

楊凌職業技術學院，陜西 楊凌 712100

農村留守兒童權益保障現狀及法律完善

劉小翠

楊凌職業技術學院，陜西 楊凌 712100

由于監護權的長期缺位，導致農村留守兒童在教育、生存和發展等方面的權益得不到有效的保障，這不僅阻礙了其自身成長，還直接影響著社會的安定。本文對我國農村留守兒童的監護狀況進行了分析，并提出了法律完善的建議。

留守兒童；委托監護；監護監督；強制報告

一、農村留守兒童的定義

從民政部2016年公開的相關資料獲悉，全國農村留守兒童數量為902萬人，無人監護的36萬人，父母一方外出務工而另一方無監護能力的31萬人。留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工，另一方無監護能力而不滿十六周歲的未成年人。①留守兒童具有三個特征：一是居住在農村；二是與父母雙方或一方處于長期處于分離的家庭狀態；三是監護權產生隱性非法定轉移。

二、農村留守兒童權益保護現狀

(一)受教育權得不到有效保障

我國留守兒童的受教育權從法律層面得到了保障，例如：《憲法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》，《職業教育法》等均做出了明確的規定，法律的應然和現實的實然在重合性上總是不盡人意，留守兒童的受教育權僅憑法律制度的保障得不到充分有效的落實。數據顯示，14歲以后農村三類兒童在每個年齡的輟學率都是城鎮兒童輟學率的幾倍甚至十幾倍(15歲兒童輟學率，城鎮兒童為1.31%，農村兒童10.06%，農村留守兒童7.53%，農村流動兒童25%)。②造成這種狀況的原因有：一是農村學校教育方式簡單、粗暴導致處于青春期階段的留守兒童厭學現象明顯多于非留守兒童的。二是留守兒童家長教育觀念落后。不得不承認的一個現實：一些只讀過小學或初中沒有畢業的人在改革開放的今天通過自己的努力在經濟上獲得了巨大豐收，成為留守兒童家長淡漠甚至放棄教育的榜樣。

(二)監護權嚴重缺失

根據精準摸排結果顯示：留守兒童中，由(外)祖父母監護的805萬人，占89.3%；由親戚朋友監護的30萬人，占3.3%；父母一方外出務工另一方無監護能力的31萬人，占3.4%，無人監護的36萬人，占4%。③從調查結果可見，在農村留守兒童的監護中，大多數是隔輩監護和親友監護，隔輩監護人年事已高，受教育程度低，滿足留守兒童生活已屬不易，對孩子的學習愛莫能助；親友監護人因自己的未成年子女需要照料，根本無暇顧及留守兒童；同輩監護人無監護能力卻成為監護人，這就是我國目前留守兒童監護權落實的現狀。我國《未成年人保護法》第6條將國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群眾性自治組織、監護人和其他成年公民作為未成年人的保護主體。這種廣而大的法律規定模式，在具體責任落實上“大而空”，可操作性不強。

(三)生存權和發展權落實不到位

2014年一份調查數據顯示，49.2%的留守兒童在過去的一年中遭遇過不同程度的意外傷害。同時，女童被性侵的問題越來越突出，有資料顯示，過去三年里，僅廣東省就超過2500名女童被性侵，近半數在14歲以下。特別令人堪憂的是留守兒童自殺案件不斷發生，④如貴州畢節兄妹四人集體自殺事件、云南鎮雄15歲留守少年除夕夜自殺事件，留守兒童自傷或被傷的案件一次次的挑戰著大眾的底線。此外，留守兒童生病醫療的可及性也沒有城鎮兒童高。城鄉兒童生病時都能得到及時治療，其中城鎮兒童中能得到及時治療的比例最高99.05%，流動兒童次之98.72%，再其次是農村兒童為97.93%，留守兒童的比例最低，為96.62%。②生存權和發展權不受侵害是留守兒童權益保護的底線，但是從調查的數據和頻發的事件來看，《憲法》第49條泛泛得規定，兒童受免受任何侵害是遠遠不夠的。

三、“兒童利益最大化原則”指導下構建農村留守兒童法律制度

我國1990年加入《兒童權利公約》，堅定有力地重申了“兒童利益最大化原則”。所謂“兒童最大利益原則”，包含著兩個方面的內容，一是應將兒童視為擁有權利的個體；二是兒童權益必須高于成人社會利益。⑤兒童利益最大化原則要求立法機關在制定未成年人的法律法規中，要充分考慮未成年人特殊的成長階段及心智發展特點，以保障未成年人全面發展為原則制定法律。從當前立法狀況來看，我國基本建立起了以《憲法》為根本法，以《民法總則》、《刑法》為基本法，以《未成年人保護法》、《義務教育法》為特別法，以《侵權責任法》《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》為補充法的專門針對未成年人的權利保護法律體系，但留守兒童卻因為沒有專門的法律規范而適用未成年人的相關法律，存在眾多問題。

(一)完善委托監護制度

為了保護被監護人的合法權益，在法律允許的范圍內，監護人可以將監護權部分或全部轉移委托給他人行使。在我國目前的法律規范中，受托人的任職條件和監護責任都沒有明確的規定，受托人與留守兒童之間并不是法定的監護與被監護的關系，受托人是否履行監護義務不受到法律的限制。根據委托監護中出現的問題，建議在以下方面進一步完善：第一，明確受托人的資格和范圍。參考外國關于監護人積極資格和消極資格的規定。例如，受托人的積極資格包括：①身體健康足夠照顧未成年人的完全民事行為能力人；②經濟條件足夠維持日常生活；③心理健康，道德品質端正；④愿意照顧被監護人。消極資格主要有：①沒有人身自由或者本人下落不明的；②沒有穩定經濟來源的人；③品質不端的人；④沒有得到被監護人(年滿10周歲以上)同意的人；⑤其他不利于被監護人的人。我國應根據實際情況可以將年紀較大無力照顧留守兒童的祖輩和無充足精力的親屬監護人，尤其具有酗酒、賭博、吸毒惡習或者家庭暴力等不良習慣的人排除在受托人的范圍之外。第二，梳理受托人的監護責任。根據《民通意見》，在留守兒童的委托監護關系中，受委托監護人只承擔過錯責任，不承擔其監管不力、監管不當和輕微過失使留守兒童權益遭受侵犯的責任，同時也不用承擔第三人侵犯留守兒童權益的責任。因此進一步規范委托監護合同，把監護期限、監護內容、監護責任、雙方權利和義務等作為委托監護合同的必備條款，委托監護合同是受托人與監護人之間判斷責任歸責的主要依據。

(二)設立監護監督機制

現實中大量存在監護人自己侵害被監護人利益的情形，嚴重違背了監護制度設置的初衷，使監護監督機制的設立成為必要。顧名思義，監護監督是對監護人的監護行為進行監督，防止被監護人的基本權益被侵害。借鑒國外立法經驗，自然人和法人均可成為監護監督主體，但必須是經過法定條件和程序產生。對于自然人作為監護監督主體，特別注意兩點：一是監護監督人的任職條件，比如身體健康、綜合素養較好。二是與監護人有利益相關者均不能作為監護監督人。監護監督自然人主要工作是不定期的查看留守兒童的監護情況，對監護人不當的行為進行批評教育，對監護人傷害留守兒童事件及時向國家監護監督機關報告。監護監督機構可以下設在民政部門，成立留守兒童監護監督辦公室，其有獨立的行政編制和經費，主要負責接收監護監督人的監督報告和調查監督監護人的行為。

(三)建立留守兒童傷害強制舉報制度

強制舉報制度是借鑒國際兒童保護的一種救濟制度，其要求特定主體，如：醫生、護士、教師、警察、學校輔導員、救助管理機構等及其工作人員，在發現兒童受到傷害時向特定機構報告，沒有履行報告的義務主體將承擔相應的法律責任。我國可以根據留守兒童具體情況初步建立留守兒童傷害強制舉報制度，制度具體構想為：(1)關于強制報告的義務任主體。強制報告的義務任主體限定為與留守兒童生活學習關系密切的三類機構一類人群。一是教育機構。在我國特指幼兒園和學校。二是服務機構。在我國特指醫院和福利院。三是自治性組織。在我國特指居委會或村委會。一類人群為接管留守兒童監護權的受托人之鄰居。(2)關于報告的內容及方式。強制報告義務人發現留守兒童出現單獨居住、失蹤、監護人不履行監護職責或無力監護、意外傷害，不法侵害等情形必須報告。報告形式口頭或書面均可，報告的內容包括：留守兒童監護受托人的姓名和住址；留守兒童的年齡及傷害情況；其他合理懷疑留守兒童存在傷害的信息。(3)未能報告或虛假報告的責任。根據義務主體由于未能報告導致留守兒童合法權益侵害程度決定承擔民事責任或刑事責任，對于善意誤報者適用豁免條款。(4)強制報告受理機關。公安機關、所在鄉鎮(街道)。強制報告義務人向特定機關通過報告行為引起留守兒童的合法權益的保護或救濟程序。

[注釋]

①宋文珍.關愛留守兒童須握緊“制度之手”[N].中國教育報，2016-11-25(2)

②韓嘉玲，王婷婷.行走在困境中：我國流動留守兒童的生存和發展[J].中國民政，2015(19)：19-20.

③王會賢.全國共摸底排查出農村留守兒童902萬人：“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動開始實施[N].公益時報，2016-11-15(3).

④楊敏.兒童保護：美國經驗及其啟示[M].南京：江蘇人民出版社，2016.

⑤吳冰.論對農村留守兒童權益的法律保護一以兒童最大利益原則為視角[J]法制與社會，2011，05(下).

Thestatusandthelegalimprovementofruralleft-behindchildren'srightsandinterests

Due to long-term absence of custody，rural left-behind children in the aspects of education，the survival and development rights can not get effective guarantee，which not only hindered its own growth，also directly affects the social stability.This paper analyzes the monitoring status of left-behind children in rural areas and puts forward some Suggestions.

Left-behind children；Entrusted guardianship；Guardianship supervision；Mandatory reporting

D922.183

A

2095-4379-(2017)33-0048-02

劉小翠(1980-)，女，漢族，陜西扶風人，刑法學碩士，楊凌職業技術學院思政部，講師，長期從事大學生思想政治教育教學及研究工作。