智慧城市環境下應急文化建設研究

夏一雪，李昊青，郭其云

(武警學院 a.科研部； b.訓練部，河北 廊坊 065000)

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智慧城市環境下應急文化建設研究

夏一雪a，李昊青b，郭其云a

(武警學院 a.科研部； b.訓練部，河北 廊坊 065000)

突發事件應急管理中暴露出的應急準備不足、防控意識薄弱、協同配合度低、恐慌心理蔓延等問題均與應急文化服務嚴重缺失相關，亟須運用智慧城市信息技術優勢，豐富應急文化服務供給，系統性、整體性推進應急文化建設，增強應急管理的文化自覺并彌補應急管理的文化短板。

智慧城市；應急文化；建設

一、引言

應急文化是政府、社會組織、公眾等應急管理主體在突發事件應急管理中，在物質、精神、制度等維度體現出的思維特征和行為方式。近年來，突發事件應急管理中暴露出的應急準備不足、防控意識薄弱、恐慌心理蔓延、政府與社會協同效率低等問題均與應急文化缺失相關，即應急文化缺失影響應急系統的功能和應急響應的有效性，由此導致的系統脆弱性成為突發事件發生及后果放大的重要原因[1]。因此，在社會系統脆弱性和風險復雜性逐漸加大的背景下，加強應急文化建設是提高政府應急管理質效和社會應急能力的核心問題，也是應急管理亟須解決的發展瓶頸之一。

目前，國內已有研究為應急文化的建設發展提供了理論基礎和可行思路，主要是從文化層次或結構的視角建構分析框架，并對政府、社區、公民等應急管理主體提出對策建議，但多局限于理論分析，提出的對策建議呈現靜態化、單向化、宏觀性特征，缺少基于多樣應急文化需求的針對性研究。因此，如何適應信息時代的社會語境，探索提供動態化、交互式、精確化應急文化服務的方式途徑，是時代所需，也是該領域未來研究的重點。

二、應急文化建設實踐及存在的問題

(一)應急文化建設實踐

當前我國各地針對增強公共安全意識、提高防災減災能力，在應急文化建設方面不斷創新思路和形式。如青島市在應急文化建設方面做出了許多有意義的嘗試，包括制作國內首部應急題材電視劇《青年旅舍》，圍繞家庭應急、校園安全、野外生存、地震、火場逃生、食物中毒、防騙等主題，穿插進近百個應急知識點，以簡明易懂的形式傳播應急文化。自2015年起，該市連續舉辦應急安全文化節，通過關注“學會應急”微信公眾號進行應急安全知識在線答題，應急文化“移動體驗館”進校園，下載“愛青島”手機客戶端觀看應急題材電視劇，制作應急“微電影”等多樣化、創新性的方式、途徑，實現應急文化的體驗式教育。但整體而言我國應急文化建設仍多局限于設置應急培訓課程、發放宣傳材料、進行應急演練等形式，在如何實現“互聯網+應急文化”，利用網絡媒體、移動媒體等新媒介，開展交互式、精確化、自主化應急文化建設等方面有待進一步提升。

(二)應急文化建設存在的問題

我國應急文化既有人本、科學、理性等積極因素，又存在著主體間協作不足、多元風險統籌防控意識不強、應對多治理少等消極因素。這些現實不足影響應急系統的功能和應急響應的有效性，是進一步提高應急管理質效亟須解決的重點問題。

1.從應急管理主體維度分析

建國以來，萬眾一心、同舟共濟的應急精神文化具有強大動員能力，凝聚多元主體參與應急響應，彰顯了中國式救災的制度優勢。但是，計劃經濟體制及政府職能的全能定位使社會應急力量發展滯后。改革開放后，這一滯后狀況逐步改善，但社會應急公共文化服務仍然不足，多元主體間協同配合的制度建設不夠完善，主體間系統性的利益協調機制仍未健全。由此導致社會組織及公眾的應急意識和能力仍然處于較低的發展階段，表現為依賴政府、自主性弱等行為文化特征，以及防控意識薄弱、恐慌心理蔓延等精神文化特征。

2.從突發事件類型維度分析

當前，應急文化建設以防災減災教育為主要內容，主要針對地震、火災等災害事故開展宣傳教育和培訓演練。針對環境污染、暴力恐怖襲擊、擁擠踩踏以及其他非常規突發事件，仍需加強風險預警意識，仍需著力培育科學避險、理性應急的文化生態。此外，當前應急管理在風險防控中仍然局限于單一災種，面對傳統與非傳統安全因素復雜交織、復合型非常規突發事件多發頻發的現實形勢，缺少全面綜合的前饋、預控和治理意識。

3.從應急管理周期維度分析

我國應急文化以積極預防理念為主要特征：“以防為主，防抗救相結合”[2]，“預防為主、預防與應急相結合”[3]，“預防為主，綜合減災”[4]。“預防為主”是貫穿始終的重要原則，以及大災之后對地質、疫病、環境等次生災害防范的重視，均體現了對應急管理周期完整性的重視。但是，在管理實踐中仍然存在著重處置輕預防、應對多治理少等理念偏差。在城市規劃、建筑設計、工程施工、技術應用、重大活動組織等經濟建設、資源開發和社會活動的諸多領域，仍然未能將防災減災、安全優先作為先導理念予以貫徹執行。同時，應急管理周期通常止于調查問責，評估改進階段中的處置效能評估、預防措施改進等未能得到足夠重視，上一個應急管理周期積聚的“正能量”未能有效傳遞到下一個周期，應急管理的持續性、發展性以及戰略前瞻性有待增強。

總而言之，我國當前應急管理重視以科技、管理等手段增強災害抵御能力和社會系統恢復力，對全社會總體性的危機意識和應急素質有所忽視。盡管以“一案三制”為核心的應急管理體系日臻完善，但是應急文化仍然處于緩慢的自在發展狀態，缺少一種強烈的文化自覺和自省，并對應急管理產生潛在而重要的消極影響。因此，需改變這種自在發展狀態，強化應急管理的文化自覺和自省，弘揚自強不息、和衷共濟的民族精神，克服趨吉避兇、臨渴掘井的消極傾向，培育科學避險、理性應急的公民素質和社會文明。這是應急管理發展的現實需求，也是當前應急文化建設的實踐方向。

三、智慧城市環境下應急文化建設原則和對策

21世紀以來，“智慧”發展理念逐漸引起理論界關注，以2009年IBM提出“智慧城市”概念為標志，歐盟、美國、韓國、日本等均將信息、智能技術融入未來城市發展，著力建造各具特色的智慧城市。與此同時，我國于2012年開展智慧城市建設試點，歷經實踐探索期和政府指導期，目前已進入頂層統籌期，“智慧”發展成果包括促進產業轉型、完善公共管理、優化公共服務等[5]。可以說，以全面感知、互聯互通、深度智能為特征的智慧城市建設為城市健康、可持續發展提供了實現途徑。在城市公共安全領域，智慧城市運用物聯網、云計算、大數據、智能傳感、衛星定位等信息和智能技術進行城市脆弱性分析和風險評估，綜合提升城市風險預控和彈性恢復能力，同時也為應急文化建設提供了動態化、交互式、精確化的建設理念和相應的技術平臺。

(一)智慧城市環境下應急文化建設原則

智慧城市的精神內核是以人為本，提供智能服務，將融合、協同、可持續作為發展理念，在公共安全治理中重視加強文化認同、促進主體間利益協調和構建安全共同體。因此，智慧城市環境下應急文化建設需將以人為本、需求導向的公共安全服務作為核心內容，推動多元安全風險實現前饋預控和過程治理、多元參與主體實現利益協調和實時互動。具體而言，以應急文化結構的系統性和應急管理要素的整體性為總體原則，以融合、協同、可持續作為基本原則。

融合，即實現應急管理的多元共治和風險綜合治理，并面向未來復雜風險社會；協同，即以責任、協作、公益、效率為價值理念，實現應急管理過程中多元互聯和動態適應；可持續，即以安全發展、可持續發展為本質，實現應急管理的前饋預控和自主抗逆。由此，智慧城市環境下應急文化建設對策的提出，以系統性和整體性作為總體框架，遵循融合、協同、可持續的基本原則，適應提供動態化、交互式、精確化應急文化服務的需求，為提升智慧城市公共安全治理水平發揮導向、規范、整合、凝聚等文化支撐功能。

(二)智慧城市環境下應急文化建設對策

1.系統性推進應急文化建設

應急文化是精神、制度、行為和物態文化構成的立體系統[6]，因此，應以精神文化為核心、制度文化為基礎、行為文化為支撐、物態文化為保障，系統性、一體化推進應急文化建設。

精神文化建設的重點是通過公共安全教育、應急公共文化服務來培育強化主動預防、理性冷靜的危機意識和公益志愿精神，提升個體及組織的抗逆力、凝聚力，樹立起責任、協作等應急管理的核心價值理念，發揮其導向、整合等功能。制度文化建設的重點是在法律制定、預案編制以及法規預案的落實執行中貫穿契約意識和信守理念，確保多元主體權責明晰、行為有據，打牢應急管理的制度基礎。行為文化建設的重點是在應急管理的預防、預警、處置、恢復等各階段，以效率、秩序的理念原則來規范組織和個體行為，對應急管理的高效、有序運行起支撐作用。物態文化建設的重點是以科學性和災難狀態下可持續性的理念原則，指導抗災避難設施的規劃設計、物資裝備的配備布局以及應急信息系統的架構。其中，借助智慧城市建設過程中資源重組的契機，實現城市公共安全資源的互聯共享，強化風險的綜合監測和智能感知能力，進行前饋預控，這是運用智慧治理理念進行應急管理的核心內容，也是應急文化建設的主要目的。

2.整體性推進應急文化建設

應急文化是應急管理思維特征和行為方式的總和，體現在主體、客體和過程等應急管理要素中，因此需從應急管理主體、突發事件類型、應急管理周期三個維度，整體推進應急文化建設。

(1)重視應急管理要素的整合性

在應急文化建設中重視主體、客體和過程等要素的全面整合，即全參與整合、全風險整合和全過程整合。具體而言：一是促進政府、軍隊、社會、市場等多領域、多主體協作的全參與整合。強化社會、市場等參與應急管理的自主意愿和責任觀念，推動形成理念認同基礎上多元協作的應急管理體系和結構要素有機整合的應急管理系統。二是促進全面風險評估和綜合應急管理的全風險整合。重視不同災害事故的衍生性、疊加性導致的連鎖效應和爆炸效應，貫徹多元安全風險全面統籌的理念原則，進行全面綜合的風險評估并制定相應的應急管理規劃，促進風險治理的綜合性。三是促進應急管理各階段銜接融合的全過程整合。我國應急文化始終推崇積極預防、過程完整性的理念，但仍然存在管理環節缺失、過程銜接不暢等實際問題。因此，應強化對預防、預警、恢復、改進等階段重要性的認識，促進常態與非常態快速轉換和各階段順暢銜接。

(2)重視應急管理要素的差異性

在應急文化建設中重視主體、客體和過程等要素在文化需求上的差異性，推行有針對性、重點突出的建設策略。具體而言，綜合運用物聯網、云計算、大數據、智能傳感、衛星定位等信息與智能技術，借助自媒體、機構媒體、平臺媒體等網絡媒介對社會公眾的公共安全需求進行追蹤、分析和預測，進而針對多元利益相關者和媒介載體、不同突發事件類型和應急管理階段，對政府、市場、志愿等多種供給模式進行綜合引導和區別應用，確立動態化、交互式、精確化的應急文化服務供給對策，為應急管理部門做出智能響應提供科學依據。

①明確不同參與主體應急文化建設重點。遵循主體利益的協調性原則，構建多元主體的文化協調機制，促進多元主體形成應急文化共識。主要是針對不同利益相關者，確立利益協調策略[7]。黨委、政府等是應急管理的核心利益相關者，將多元主體納入訴求一致、協同合作的應急管理體系中，是其主要關注點。因此，應重點建立和完善利益表達機制和利益協調機制，可充分發揮微博、微信等政務微媒體的溝通交流作用，消除社會阻力，穩定社會秩序，促進應急狀態下社會共識和社會支持。政府職能部門、軍隊等是應急管理的強勢利益相關者，實行科學的應急管理是其主要關注點。因此，應重點強化統一指揮和分工協作的理念，細化應急管理職責權限和指揮調度程序，促進應急狀態下的高效和有序。企業等營利組織是應急管理的關鍵利益相關者，如何提升其參與應急管理的意愿水平是主要關注點。因此，應通過厘清權利義務、健全激勵及補償機制等方式促進利益協調并強化其社會責任意識。公益組織、公民等是應急管理的從屬利益相關者，增強其參與應急管理的自主性和規范性是主要關注點。因此，應搭建面向全社會的應急管理互動平臺，借助智能移動終端等，使公眾便捷接入平臺。一方面，公眾可參與城市應急管理過程，發揮與政府、軍隊、市場間互補的應急潛力和特色，在提高其應急管理影響能力的同時，凸顯智慧治理的自主性和創新性；另一方面，通過互動平臺的資源共享和信息推送服務，使公眾隨時隨地了解周邊環境的安全狀態，及時感知和發現身邊危險，做好安全預防工作，以最快速最有效的方式應對突發事件。

②明確不同突發事件應急文化建設重點。遵循突發事件文化需求的差異性原則，明確不同類型突發事件應急文化建設的重點問題。不同類型突發事件應急管理的文化需求存在差異性，依照自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的順序，其文化需求分別是災害防御意識的普遍提升、安全操作規范的嚴格遵守、衛生防護知識的有效掌握、利益沖突的化解及價值取向的正向指引。相應的，其重點問題分別是普及災害知識和提高應急避險能力、規范管理制度和加強操作程序監管、增強科學防護和報告隔離意識、協調利益訴求和掌握價值理念引領的主動權。

③明確不同階段應急文化建設重點。遵循管理周期的完整性原則，依據應急管理不同階段的文化需求，開展針對性、階段性的建設工作。預防準備階段的文化需求主要是應急意識和能力的增強，因此應重點加強公共安全教育，指導社區、家庭等進行防災備災預案規劃和演練等。監測預警階段的文化需求主要是預警信息的及時傳達和科學避險途徑的獲取，因此應重點提供細致全面的應急防護指導，指導社會公眾正確防范和理性應急。處置救援階段的文化需求主要是構建應急狀態下文化協調機制和提供針對性應急公共文化服務，因此應重點培育應急社會動員文化并預控社會輿情危機，凝聚應急文化共識，并針對不同地域、民族以及弱勢群體等提供動態化、交互式、精確化應急公共文化服務。恢復重建階段的文化需求主要是創傷心理恢復和精神信念重建，因此應重點開展長期、持續性的心理危機干預工作，引導基層社區組織、公益志愿組織等提供扎實深入的心理援助和輔導。評估改進階段的文化需求主要是組織、個體等問題意識和改進意愿的增強，因此應重點開展各階段管理效能評估、社會公眾滿意度評估和社會公眾風險認知及應急能力評估等，公開事件原因、演化特征、調查處理結果等信息，進行實事求是的經驗總結并完善治理措施，為下一應急管理周期做好充分準備。

四、結語

首先，系統性、整體性的建設策略，可為應急文化建設提供理論指導。理論界已有研究主要從文化構成元素、應急管理主體等角度分類提出對策建議，在總體性的建設原則和策略等方面仍需進一步明確和完善。重視應急文化的系統性，重視應急管理要素的整合性和差異性，這些理論總結將對當前應急文化建設具有指導意義。

其次，建設應急文化，有助于提升智慧城市公共安全治理水平和服務效能。適應智慧城市提供動態化、交互式、精確化智能服務的需求，差異化的服務供給對策有助于應急管理部門推送多樣化、個性化、實時性的應急文化服務，提供應急防護指導，預控社會輿情危機，提升社會風險意識和國民安全素質，對保障城市安全和維護社會穩定具有現實意義。

最后，建設應急文化可為應急管理深入發展提供文化助力。建設應急文化是提高政府應急管理質效和社會應急能力的有效途徑，有助于強化應急管理的文化自覺，并通過文化自省推動應急管理深入發展，包括為政府優化應急管理政策產出提供文化視野，為社區、學校或高風險企業等基層組織提高公眾參與度和形成良好應急管理生態提供理論指導等，從而彌補應急管理的文化短板。

[1] 陶鵬，童星.災害社會脆弱性的文化維度探析[J].學術論壇，2012，35(12)：56-61.

[2] 中華人民共和國減災規劃(1998—2010年)[Z].1998.

[3] 中華人民共和國突發事件應對法[Z].2007.

[4] 國家綜合防災減災規劃(2011—2015年)[Z].2011.

[5] 辜勝阻，楊建武，劉江日.當前我國智慧城市建設中的問題與對策[J].中國軟科學，2013(1)：6-12.

[6] 李昊青，劉國熠.關于我國應急文化建設的理性思考[J].中國公共安全(學術版)，2013,40(2)：34-39.

[7] 郭其云，董希琳，岳清春，等.基于利益相關者分析模型的危機管理研究[J].消防科學與技術，2014，33(4)：438-440.

(責任編輯 劉彥超)

Research on Strategies to Develop Emergency Culture of Smart Cities

XIA Yixuea， LI Haoqingb， GUO Qiyuna

(a. Department of Scientific Research； b. Staff Office， The Armed Police Academy， Langfang， Hebei Province 065000， China)

The problems exposed in emergency management, such as insufficient emergency preparation, weak precautionary consciousness, inefficient cooperation and spread of panic emotion in emergency management are closely related to the lack of emergency culture. It is imperative to take the advantages of the information technology of the smart city to enrich the supply of emergency culture in order to develop emergency culture systematically and holistically, strengthen cultural consciousness of emergency management and make up for the cultural weakness of emergency management.

smart city; emergency culture; development

2016-12-26

河北省社科基金項目“消防部隊在突發災害事故中應急救援宣傳保障機制研究”(HB16XW022)階段性成果

夏一雪(1983— )，女，山東莒縣人，講師； 李昊青(1983— )，男，吉林九臺人，館員； 郭其云(1964— )，男，湖南醴陵人，教授。

C931.2

A

1008-2077(2017)05-0078-05