博山特色小鎮建設的PPP模式研究

李冰

（淄博市工業文化研究院，山東 淄博 25500）

博山特色小鎮建設的PPP模式研究

李冰

（淄博市工業文化研究院，山東 淄博 25500）

特色小鎮培育工作是貫徹落實黨中央、國務院關于推進特色小鎮及小城鎮建設，加快“十三五”期間發展特色鎮要求的重要舉措；是創新體制機制、加快推動經濟社會轉型，提高小城鎮經濟活力的重要內容。所以，特色小鎮建設模式的研究對推動小鎮建設有著重要的作用。正是基于一系列有關特色小鎮建設及 PPP模式的研究和分析，我們對博山特色小鎮建設中的 PPP模式應用，提出了我們的看法。

特色小鎮；PPP模式；小城鎮建設

一、特色小鎮建設研究的原因和意義

（一）特色小鎮建設的政策解讀

關于特色小鎮建設，我們國家各相關部門在2016年接連出臺了一系列政策。這是我們國家在推進社會主義新農村建設中的，更具體更詳盡的實施方案。下面，我們一一回顧一下：

2016年2月，國發〔2016〕8號《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體作用，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。提升邊境口岸城鎮功能，在人員往來、加工物流、旅游等方面實行差別化政策，提高投資貿易便利化水平和人流物流便利化程度。

2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，以提升質量、增加數量為方向，加快發展中小城市。引導產業項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優質教育、醫療等公共服務資源向中小城市和小城鎮配置。加快拓展特大鎮功能，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級管理權限，完善設市設區標準，符合條件的縣和特大鎮可有序改市。因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。提升邊境口岸城鎮功能。

2016年7月，建村〔2016〕147號《住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。約占全國建制鎮的5%；國家發展改革委等有關部門支持符合條件的特色小鎮建設項目申請專項建設基金，中央財政對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵；三部委負責組織開展全國特色小鎮培育工作，明確培育要求，制定政策措施，開展指導檢查，公布特色小鎮名單。省級住房城鄉建設、發展改革、財政部門負責組織開展本地區特色小鎮培育工作，制定本地區指導意見和支持政策，開展監督檢查，組織推薦。縣級人民政府是培育特色小鎮的責任主體，制定支持政策和保障措施，整合落實資金，完善體制機制，統籌項目安排并組織推進。鎮人民政府負責做好實施工作。

2016年8月，建村建函［2016］71號《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》，要求全國32個省市區推薦上報特色小鎮；通知提出各省（區、市）要認真組織相關縣級人民政府做好推薦填報工作，組織專家評估把關并實地考核，填寫專家意見和實地考核意見，將優秀的候選特色小鎮上報相關部門。候選特色小鎮近5年應無重大安全生產事故、重大環境污染、重大生態破壞、重大群體性社會事件、歷史文化遺存破壞現象。

2016年10月8日發改委發布發改規劃［2016］2125號《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，提出各級發展改革部門要把加快建設美麗特色小（城）鎮作為落實新型城鎮化戰略部署和推進供給側結構性改革的重要抓手，堅持用改革的思路、創新的舉措發揮統籌協調作用，借鑒浙江等地采取創建制培育特色小鎮的經驗，整合各方面力量，加強分類指導，結合地方實際研究出臺配套政策，努力打造一批新興產業集聚、傳統產業升級、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美的美麗特色小（城）鎮。國家發展改革委將加強統籌協調，加大項目、資金、政策等的支持力度，及時總結推廣各地典型經驗，推動美麗特色小（城）鎮持續健康發展。

不難看出，就國家層面而言，如此密集且詳細描述的特色小鎮建設，已經進入了一個全面展開的階段。就2016年，各省各地市也加快了建設屬于自己的特色小鎮的步伐。

山東，作為我國最先進的華東六省一市成員之一，人口眾多，文化歷史底蘊深厚，是影響我國幾千年的儒教文化的發源地。山東省是我國10個沿海省市之一，地處黃河下游，大致介于北緯34°22′52″至38°15′02″（島嶼達38°23′N），東經114°19′53″至122°43′之間，位于北半球中緯度地帶，跨緯度3° 52′10″、經度8°23′07″。就是在這樣一片廣袤的土地上，南北最寬處距離約420公里，東西最長處距離約700公里，且東臨海洋、西靠大陸，水平地形分為半島、大陸兩部分。東部的山東半島突出于黃海、渤海之間，隔渤海海峽與遼東半島遙遙相對。廟島群島屹立在渤海海峽，是渤海與黃海的分界處，扼海峽咽喉，成為拱衛首都北京的重要海防門戶。西部大陸部分自北向南依次與河北、河南、安徽、江蘇4省接壤。就是在這樣的一片歷史文化底蘊深厚、自然地理條件優越且各不相同的山東大地上，特色小鎮建設更有可能結出累累碩果。

博山，地處山東半島與內陸的交接口，山多水多，擁有眾多歷史文化遺跡，擁有特色小鎮建設的絕佳優勢。

（二）特色小鎮建設的意義

建設特色小鎮是落實新發展理念的重要舉措。特色小鎮是經濟社會發展中孕育出的新事物，貫穿著創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念在基層的探索和實踐。加快特色小鎮建設，有利于破解資源瓶頸、聚集高端要素、促進創新創業，能夠增加有效投資，帶動城鄉統籌發展和生態環境改善，提高居民生活質量，形成新的經濟增長點。

建設特色小鎮是全面深化改革的有益探索。特色小鎮是改革創新的產物，也是承接、推進改革的平臺。加快特色小鎮建設，可以更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發企業和創業者的創新熱情和潛力，也能推動政府轉變職能，營造良好發展環境，形成企業主體、政府引導、市場化運作、多元化投資的開發建設格局。

建設特色小鎮是推進產業轉型升級的有效路徑。特色小鎮突出新興產業培育和傳統特色產業再造，是推進供給側結構性改革、培育發展新動能的生力軍。加快特色小鎮建設，既能增加有效供給，又能創造新的需求；既能帶動工農業發展，又能帶動旅游業等現代服務業發展；既能推動產業加快聚集，又能補齊新興產業發展短板，形成引領產業轉型升級的示范區。

建設特色小鎮是統籌城鄉發展的重要抓手。特色小鎮是聯接城鄉的重要節點和產城人文一體的復合載體。加快特色小鎮建設，能夠推動產業之間、產城之間、城鄉之間融合發展，有利于落實新型城鎮化和城鄉統籌示范區功能定位，破解城鄉二元結構，提速農民就地城鎮化進程，助力美麗鄉村建設，形成獨具魅力的城鄉統籌發展新樣板。

總之，建設特色小鎮對于我國的產業轉型、統籌城鄉發展都具有重要意義。

二、特色小鎮相關理論及建設現狀分析

（一）特色小鎮的理論概述

特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素（如地域特色、生態特色、文化特色等），打造的具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目，是旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，產城一體化的新型城鎮化模式。特色小鎮是按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念打造，具有明確產業定位、科技元素、文化內涵、生態特色、旅游業態和一定社區功能的發展空間平臺，呈現產業發展“特而精”、功能集成“聚而合”、建設形態“小而美”、運作機制“活而新”的鮮明特征。

特色小鎮的總體特征可以概括為如下幾項：

第一，以特色的產業及環境資源為基礎。具體表述為，產業資源是特色小鎮打造的前提；環境資源是特色小鎮打造的重要依托；資源如何轉化為面向市場的核心吸引力是其核心指向。

第二，以堅定的政府政策及投融資支持為依托。具體表述為，以產業為引領，實現“產業+文化+旅游+社區”的四重功能；各功能之間并不是簡單的大糅合，而是相互之間有機的整合與融合。

第三，以產城一體化綜合開發為手段。主要表現為產業的綜合發展；功能的綜合配置；土地的綜合開發；配套的綜合建設；目標的綜合打造等方面。

第四，以泛旅游為引擎與目標歸宿。主要表現為，擁有完善的城鎮及旅游配套設施；擁有超越一般景區的較高品質的服務（包括旅游服務與公共服務）。

第五，以產業鏈開發及房產開發為盈利核心。主要有土地一級開發：直接獲利，享受升值效益；房產開發：房產銷售、房產回收經營；項目開發：經營收益等。

（二）特色小鎮的建設發展現狀分析

2016年7月，住建部、國家發改委、財政部三部委聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，明確到 2020年全國培育 1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮。隨著住建部公布的第一批特色小鎮名單的出爐，全國各地開始掀起全面展開特色小鎮培育工作的熱潮。

1.特色小鎮建設的探索和發展——以浙江省為例

2015年4月，浙江省便領先全國提出了在全省建設特色小鎮的概念。采用“寬進嚴定”的創建方式，在全省重點培育和規劃建設100個左右特色小鎮，并力爭通過3年規劃建設一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加的省級特色小鎮。

在浙江省《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》中明確提出，“特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區”。并且指出，通過在全省規劃建設一批特色小鎮，來實現小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新，推動資源整合、項目組合、產業融合，加快推進產業集聚、產業創新和產業升級，形成新的經濟增長點。

2.PPP模式在特色小鎮建設中面臨的問題

持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的關鍵，因此健全、合理的融資模式對于特色小鎮的建設和發展尤為重要。目前，政府與社會資本合作的PPP模式在我國各級地方政府得到了廣泛運用，但投資領域絕大多數集中在綜合管廊、地下管網、自來水廠等基礎設施和公共服務領域。PPP模式在特色小鎮建設方面的運用，目前尚未有合理運用的典范，主要面臨的問題如下：

人才缺口問題。地方政府要用PPP模式推動特色小鎮建設，需要進行整體規劃、設計，為了吸引社會資本投資，政府應制定相關適合PPP融資項目發展的政策，并以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩定性。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施，政府還應利用其自身優勢培養和引進一大批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才，在特色小鎮后續的經營和發展中也需要儲備一批專業對口的人才。從目前各地的統計和實地考察來看，PPP專業人才缺口依然較大。

專項政策支持力度不夠。社會資本參與到特色小鎮PPP融資項目時，政府應加大政策引導，可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，以達到降低社會資本的投資成本。目前各地政府從現實角度出發，出現了財政赤字較高，專項配套措施薄弱，政策支持引導力度不夠等現象。

專業的金融支持配套政策不夠健全。目前，各地配套特色小鎮PPP項目的金融體系剛剛起步，還存在明顯的短板。銀行等金融機構，處于風控等方面的要求，對參與特色小鎮PPP項目，認識度、關注度、熱情度不夠高，相關商業銀行的貸款力度不強；在資本市場內，直接發行一些特色小鎮PPP項目的項目收益債等需要在政策等方面有所突破。

三、PPP模式的博山特色小鎮建設構想

（一）博山建設特色小鎮的必要性

特色小鎮的建設，對經濟發展的影響將是深遠的，尤其是在目前經濟轉型的過程中，將會起到緩解突出矛盾、增強發展后勁、豐富發展內涵的獨特作用。就博山的特色小鎮建設來說，具體有以下幾點重要意義：

改善居住環境，提高生活品質。特色小鎮的建設，由于高標準規劃，高起點打造，無論是環境設計、建筑外觀、功能布局、能源利用，還是生活設施、現代服務，都從現代化、人性化的角度著手建設，這必將大大改善居民生活環境，提高生活品位，真正讓群眾感受到生態建設給他們帶來的“實惠”。

壯大實業，提升地方經濟實力。國內外許多成熟特色小鎮的運作經驗告訴我們，特色小鎮的打造，必須與產業規劃統籌考慮；特色小鎮的繁榮，必須有產業去支撐。生態農業、現代服務業等發展潛力巨大，每一項產業的培育和功能的發揮，不只能創造更多的就業機會，改善群眾生活水平，更重要的是大大增強小鎮的發展后勁，進而提升整體經濟實力。

提升旅游品牌，繁榮現代服務業。國外許多特色小鎮往往以動人的風景，或以迷人的花香，或以其數百年的滄桑故事，或以活色生香的藝術氛圍，吸引游人紛至沓來、樂而忘返，進而繁榮一方經濟。我國小鎮眾多，但由于功能定位不清晰、小鎮風貌無特色、人文風情不誘人、承載能力差等因素，難以在發展生態旅游中起到助推作用。特色小鎮的建成，將成為新的旅游聚焦點，將使目前的生態物質游，向生態文化游延伸，從而增強旅游業的活力和內涵，提升旅游品牌，并帶動現代服務業的全面繁榮。

增強商貿活力。商業設施完善，產品有特色，幾乎是所有特色小鎮的共性。目前，許多小鎮由于缺乏特色，難以與旅游業融合，所以商貿業“發育”不全，且除滿足居民日常所需外，難有活力。特色小鎮的“特色”經營，以及有旅游業的帶動，必然能培育出活躍的商貿業，進而把產品貿易、特色農副產品貿易培育成一大支柱產業。

豐富經濟發展內涵。特色小鎮，不但要進行綠色產業體系建設，還要建立綠色消費模式以及倡導低碳生活方式。這充分說明，小鎮打造，其實質是要打造一種“生態文化”。特色小鎮的發展需要物質層面的發展，更需要文化層面的發展。特色小鎮作為一種文化形態的標志，它的誕生與發展，也是一種文化形成與發展，未來會更具吸引力。

（二）博山特色小鎮的發展架構

筆者認為，博山特色小鎮的發展架構模式，可以大致概括為如下幾點：

以特色產業為引擎的泛產業聚集結構。特色小鎮主要聚焦自身優勢的特色產業；延伸產業鏈，形成“產業本身+產業應用+產業服務”的相關產業集群機構。

以旅游為引擎的泛旅游產業聚集結構。以特色產業為基礎，發展旅游產業；以旅游的各素為內容，打造泛旅游產業集群結構。

旅游目的地架構。特色小鎮不完全是旅游，但又必須是旅游；每一個特色小鎮都是一個以4A景區為主導的旅游目的地。

新型城鎮化架構。人口聚集帶來城市居住及配套服務的發展，進而形成城鎮化架構。

智慧化與互聯網引擎。以通信和信息技術為支撐，以游客互動體驗為根本，以便捷優化管理為保障的智慧化旅游，可促進產業結構升級。

總之，博山特色小鎮的發展架構應是以“雙產業”即特色產業與旅游產業為主，“三引擎”即產業引擎、旅游引擎、智慧化及互聯網引擎相協調，“三架構”及產業鏈整合架構、旅游目的地架構（景區）、城鎮化架構共同支撐的發展架構。

（三）博山特色小鎮建設PPP模式構想

博山特色小鎮建設的最終目標，是實現其在山水相依之間特色民居點綴其中，生態種植區與遍布山林間的山澗小溪相映成趣，外加不同鄉鎮的歷史文化韻味鑲嵌其中，形成人文生態和諧優美的村鎮文化與村鎮精神。具體說來，有如下幾項：

基礎設施道路的完善。對規劃區內街道、巷道路面進行全方位升級改造，路面油化硬化率達100%，人行道鋪裝率達100%；路燈設施設置基本完善，亮燈率達100%。城鎮主要道路、公共場所、集中居住排水設施基本完善和暢通。

公共服務設施建設。公廁按照國家有關標準要求，每個特色小鎮建立數個水沖公廁；在規劃區范圍內合理設置通訊設施，滿足游客基本上網需求；現有道路的路標設置對現有道路標識的完善，方便旅客出行；生態停車場根據規劃區面積及道路車流量合理設置停車場，滿足未來大規模游客接待；自行車租賃點設置小型自行車租賃點停車場，放置各種單人、雙人、多人自行車以供游客租賃；垃圾收集處設立環衛職能部門、在規劃景區內設置足夠的垃圾回收容器，確保景區干凈衛生。

特色民居的合理利用 。在規劃區內，利用當地特色民居村落實現將村民統一安置后，利用其特色民居打造集養生、特色民宿、民俗小吃一條街、有機采摘、溫泉為一體的特色“愜意小鎮”。在規劃區設置專門的運營機構統一運營。將特色民居融入復古等元素進行簡單的裝飾吸引游客前來住宿；利用小鎮四周田地設置“有機歡樂農場”，使游客體驗種植采摘的樂趣；設立人工溫泉、風情民宿及茶吧等。

游客集散中心的建設。游客集散中心的建設爭取使游客對當地“一見鐘情”，并對緩解交通壓力及保證游客安全有著重要的意義。對傳播當地文化，展示當地特產有重要的作用。在集散中心內設立游客咨詢中心、地方特產展示展售柜臺、地方特色文化展示長廊、主題酒店、便利店、旅游專線大巴、特色餐飲等。

大地景觀園——景觀迷宮。利用特色小鎮周邊或小鎮內空置的土地建設景觀迷宮，設立闖關及游戲比賽機制。合理設置游戲規則，做到老少皆宜，進而吸引游客。設置原生態的“景觀迷宮”，合理設置迷宮路線。根據當地特色，植被可選擇“向日葵”“熏衣草”等進行裝飾，由專門機構運營。

綠皮小火車與特色小鎮建設相結合。綠皮小火車承載了許多歷史與文化的記憶，如今已名聞全國，復古而又不失時尚。該列車經過淄博市內多個旅游景點，若將綠皮小火車與特色小鎮建設結合起來，會為景區增加濃墨重彩的一筆，同時也方便了游客的出行。依附博山山水資源，將火車道兩旁的土地整合，分區段種植鮮花。例如，每三公里變換一種顏色及花種，爭取打造中國第一例“彩虹火車道”。

特色采摘體驗館。在特色小鎮規劃區內，利用閑置土地，建設“小”而“精”的特色采摘休閑館。其中，可以設立“幼苗種植”“分片種植”“自主采摘”“自主加工”的特色休閑體驗館。

特色建筑與特色小鎮建設相結合--彩繪小鎮。可以給當地依山而建的建筑穿上“華麗外衣”，突出其層次感，形成彩繪小鎮的藍圖。建筑物是一件藝術品，特色建筑物更是當地文化的一種體現。這種彩繪小鎮可以結合現代民宿、咖啡館、文化藝術長廊、攝影基地等運營。

四、博山特色小鎮建設中的PPP模式運用

（一）博山特色小鎮建設應用PPP模式的必要性

1.減輕財政壓力，開拓融資渠道

根據《住房城鄉建設部 國家發展改革委 財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》，到2020年，全國培育1000個左右各具特色、富有活力的，休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。目前，地方政府盡管在積極推出各種各樣的特色小鎮，但是依然處于兩難的境地。一方面特色小鎮必須以產業為主體，另一方面地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯然不太可能。要實現特色小鎮建設投資主體的多元化，建立以政府引導、社會資本廣泛參與的融資模式，發揮財政資金的“杠桿”作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮建設過程中可以探索引入PPP模式，解決特色小鎮資金不足的問題。

2.降低和分散風險

在特色小鎮建設中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業參與特色小鎮的建設，參與的企業一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。另外，在特色小鎮建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮的項目完工，社會資本參與特色小鎮的經營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

3.擴大社會資本的投資領域

在特色小鎮建設中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業的發展和完善也有利。具體可以從三個方面來體現：第一，PPP模式可以作為特色小鎮建設的一種穩定的投資渠道，獲得經濟利益。特色小鎮建立的初衷就是為了打造一個產業平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產業集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮，除了可以獲得直接的經濟利益，還可獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮的商業設施和公共服務設施的日常經營和管理，獲得較為合理的經營性收入。第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮建設，可以提高特色小鎮的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區域的經濟發展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還可吸引更多的人才參與到區域的經濟建設中去。

（二）應用PPP模式的可行性

1.良好的運作基礎

PPP模式的核心在于政府和社會資本的優勢合作，實現雙方“共贏”的合作目標。PPP模式在中國經過多年發展，積累了許多寶貴的經驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發改委和財政部搭建了PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規模已達13.77億元。在地方政府的持續財政壓力驅動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方債務壓力的效果比較明顯，且深得各級政府的推崇。

2.有利的政策導向

特色小鎮作為一個按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺，得到了中央和各級政府不遺余力的政策支持。住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯合發出《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》［2016］147號，提出即日起在全國范圍內開展特色小鎮培育工作。浙江省政府出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》》（浙政發〔2015〕8號），明確了特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。天津市政府辦公廳也發布了《天津市特色小鎮規劃建設工作推動方案》。根據該《方案》，到2020年，天津市將創建10個市級實力小鎮、20個市級特色小鎮。在2015年底，江蘇提出計劃通過“十三五”的努力，打造100個左右特色小鎮。目前除南京已率先進行試點建設，揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編制了《關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》，計劃先期創建30個市級特色小鎮，為其提供用地扶持、資金扶持、產業扶持和人才支持。《福建省人民政府關于開展特色小鎮規劃建設的指導意見》明確在未來的3-5年，通過培育創建，建成一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創業創新活力迸發、生態環境優美、多種功能融合的特色小鎮。這一系列的政策都為特色小鎮建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

3.穩定的投資回報

特色小鎮的建設能否吸引到民間資本的參與，關鍵在于特色小鎮項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期收報率。只有當特色小鎮的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮的建設還是有利可圖的。首先，從特色小鎮設立的目的方面來看，特色小鎮不同于一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產業、文化、旅游、社區功能于一體的產業平臺。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮，其未來產生的價值完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，政府為了吸引社會資本參與特色小鎮的建設，會從多方面落實相關政策，提供優惠條件，包括從多方面解決好社會資本的投資回報問題。例如，政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策等方面都可進行適度傾斜。

（三）博山特色小鎮PPP模式運作流程設計及政策建議

1.博山特色小鎮建設的流程設計

特色小鎮PPP模式，是以特色小鎮項目為合作載體，讓實力較強的企業參與到項目建設中，從而實現政府建設特色小鎮的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，可以確保特色小鎮建設效率和質量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利需求。其特征主要表現為：（1）采用PPP模式的特色小鎮項目也可以理解為一種特許經營項目，特色小鎮的財產權歸政府所有，政府只是將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本。（2）特色小鎮的PPP模式下，政府和社會資本之間屬于長期合作關系，其最終目的在于提高特色小鎮的長期效益。由于特色小鎮項目回報的長期性，其成功的關鍵在于項目的存續期內政府和社會資本如何能夠保持穩定、良好的合作關系。（3）PPP模式的初衷便是一種利益共享、風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險，這都是必須具備的條件。

2.博山特色小鎮運用PPP模式的政策建議

完善人才引進政策。為了吸引社會資本投資，政府應制定相關適合PPP融資項目發展的政策，并以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩定性。比如要明確社會資本在特色小鎮PPP融資項目中的合法地位和利益。為了配合特色小鎮PPP融資項目的順利實施，政府還應利用其自身優勢培養和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業性人才。當然，也應該為特色小鎮后續的經營和發展儲備一批專業對口的人才。

提供稅收優惠政策。社會資本參與到特色小鎮PPP融資項目時，政府應加大政策引導，如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，以期降低社會資本的投資成本。在建設階段，政府可以采取免征和少征稅費的稅收減免政策。在運營環節，對于特色小鎮的租金稅收方面可以免征房產稅和營業稅。雖然這樣對于政府來說，損失到一部分的財政收入，但是未來特色小鎮的一些衍生性產業會對政府的稅收產生一定的補充。

專業的金融支持政策。政府對于特色小鎮PPP項目提供金融支持時，不僅要出臺相應的金融政策，還需要建立符合特色小鎮PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業銀行的貸款力度。還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對于社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，進而吸引民營資本參與。同時，政策還可以利用其行政手段及影響力，大力在各個金融機構宣傳特色小鎮PPP項目。在資本市場里，直接發行一些特色小鎮PPP項目的項目收益債。還有一些比較流行的融資方式也比較適合特色小鎮PPP項目，因為特色小鎮PPP項目目前不會產生收益，但其未來會產生穩定的現金流，這樣就可以通過資產證券化來進行特色小鎮PPP項目的融資。

五、結語

本文在貫徹落實黨中央、國務院關于推進特色小鎮、小城鎮建設，加快“十三五”期間發展特色城鎮的宏觀背景下，詳細分析研究國家十三五綱要，國務院、住建部、發改委、財政部等出臺的相關政策，并予以相應的概述及解讀。以浙江省特色小鎮建設為例，研究國內特色小鎮探索和發展的現狀，發現目前特色小鎮建設存在的問題并進行剖析。當然，我們的重點是探討研究博山特色小鎮PPP建設模式。通過分析博山建設特色小鎮的必要性，設計了與當地實際、優勢相結合的發展架構，提出將PPP模式運用到博山推進特色小鎮建設中來，并對博山特色小鎮PPP模式運作進行了流程設計，提出了針對性的人才、稅收、金融政策建議。

［1］郭棟.關于浙江特色小鎮建設的思考和建議［J］.黨政視野，2016，（3）.

［2］衛龍寶，史新杰.特色小鎮建設與產業轉型升級：浙江特色小鎮建設的若干思考與建議［J］.浙江社會科學，2016（，3）.

［3］于新東.無特色，不小鎮［J］.浙江經濟，2015，（8）.

［4］韓剛，于新東.特色小鎮的發展路徑研究［J］.中國城市化，2015，（6）.

［5］武志紅.我國運行PPP模式面臨的問題及對策［J］.山東財政學院學報，2005，（5）.

［6］毛杰.基于基礎設施建設采用互聯網+PPP模式研究［J］.中州大學學報，2016，（2）.

（責任編輯：李志紅）

The cultivation of small characteristic towns is an important move to implement the requirements of the CPC central committee and the state council in promoting the construction of small characteristic towns，speeding up the development of characteristic towns during the period of“the thirteenth five years”.It is also an important content of the innovation of system mechanism，the acceleration of economic and social transformation，and the improvement of the economic vitality of small towns.Therefore，studies on the construction patterns of small characteristic towns are of great significance to the promotion of them.Based on relevant study and analysis，we put forward our views on the PPP model use in the construction of small characteristic towns in Boshan.

the characteristic town；PPP model；construction of small towns

F592.3

A

（2017）01-0068-07

2016-09-26

李冰（1975-），女，山東淄博人，山東省委黨校在讀碩士研究生，淄博市工業文化研究院研究員，北京弘豐投資控股有限公司總經理，山東九強集團戰略發展部總經理。