地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸與突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸與突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

創(chuàng)新發(fā)展是人類社會(huì)不斷前進(jìn)的不竭動(dòng)力。在新的歷史條件下，我國(guó)地方政府要推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展往往不會(huì)一帆風(fēng)順，常常會(huì)遇到路徑依賴等制約創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，即有些政府領(lǐng)導(dǎo)由于在老路上走慣了，喜歡墨守成規(guī)，形成了路徑依賴，對(duì)創(chuàng)新發(fā)展總是感到格格不入。于是，選準(zhǔn)突破口自然就成為當(dāng)前地方政府創(chuàng)新發(fā)展的首要問(wèn)題，這就要轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)思維方式，克服墨守成規(guī)的陋習(xí)。同時(shí)要抓準(zhǔn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)，即提升政府推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力，優(yōu)化企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展環(huán)境；運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)加快建設(shè)地方政府服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步提高服務(wù)水平。更重要的是還必須不斷完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)制，才能保障創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)、穩(wěn)定地開(kāi)展下去。

地方政府；創(chuàng)新發(fā)展；創(chuàng)新機(jī)制

創(chuàng)新發(fā)展是人類社會(huì)前進(jìn)的不竭動(dòng)力。當(dāng)前，處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的各級(jí)地方政府要完成肩負(fù)的重任，需要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，打開(kāi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新局面。正如李克強(qiáng)總理最近指出的：“我國(guó)發(fā)展到現(xiàn)在這個(gè)階段，不靠改革創(chuàng)新沒(méi)有出路。”實(shí)踐證明，要把創(chuàng)新發(fā)展推向前進(jìn)，關(guān)鍵要破除制約創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，探索創(chuàng)新發(fā)展的路徑，不斷完善創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制建設(shè)，才能打開(kāi)地方政府創(chuàng)新發(fā)展的新局面。

一、當(dāng)前制約地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸

地方政府創(chuàng)新發(fā)展是在我國(guó)全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下進(jìn)行的，這就意味著這場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展必須要啃剩下的“硬骨頭”，要打勝這一仗，各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)必須以“壯士斷腕”的精神和氣魄投身創(chuàng)新發(fā)展中，才能將創(chuàng)新發(fā)展推向前進(jìn)，奪取全面深化改革的勝利。我國(guó)不少地方政府尚未做好這方面的準(zhǔn)備，其根本原因是當(dāng)前我國(guó)地方政府在創(chuàng)新發(fā)展中遇到了路徑依賴等問(wèn)題，這是制約地方政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（一）一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)和堅(jiān)強(qiáng)的斗志，跳不出舊發(fā)展理念的框框

地方政府領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體因素是政府創(chuàng)新發(fā)展非常重要的影響因素。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)體推動(dòng)不僅是地方政府創(chuàng)新萌生的動(dòng)力源泉，而且也是創(chuàng)新實(shí)踐持續(xù)發(fā)展的影響要素。一般來(lái)說(shuō)，在創(chuàng)新初期，創(chuàng)新者投入的成本和獲取的收益都較大，但是當(dāng)創(chuàng)新發(fā)展到一定程度時(shí)，常常會(huì)出現(xiàn)邊際收益遞減的情況。一旦出現(xiàn)收益遞減，地方領(lǐng)導(dǎo)投入創(chuàng)新的精力就會(huì)削減。這就是人們經(jīng)常看到的反常現(xiàn)象，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)雖然口頭上大喊改革、創(chuàng)新，實(shí)際上卻動(dòng)作遲緩。例如，在東北地區(qū)，有的政府領(lǐng)導(dǎo)常常擔(dān)心“出頭椽子先爛”，意思是在創(chuàng)新發(fā)展方面步子邁得太快了，難免會(huì)跌跤。害怕為人先，主張隨大流。按這種潛規(guī)則干事必然胸?zé)o大志，縮手縮腳，創(chuàng)新發(fā)展就很容易夭折。可見(jiàn)，只有樹立創(chuàng)新之志，才會(huì)有創(chuàng)新之實(shí)。從某種意義上講，當(dāng)前我國(guó)在深化改革中的創(chuàng)新發(fā)展，難免會(huì)出現(xiàn)邊際收益遞減的情況，這正是對(duì)每個(gè)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考驗(yàn)。回溯歷史可發(fā)現(xiàn)，凡是勇于創(chuàng)新的有效領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)不是具有企業(yè)家精神的“政治企業(yè)家”，“他們對(duì)于創(chuàng)新具有敏銳的直覺(jué)、果斷的判斷力和睿智的決策，善于吸收新技術(shù)和新知識(shí)、利用新方法和新思維，對(duì)原有的資源進(jìn)行創(chuàng)造性組合，從而找到解決實(shí)際問(wèn)題的突破口，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新。”［1］

（二）一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子選錯(cuò)突破點(diǎn)，打不開(kāi)創(chuàng)新發(fā)展的局面

在地方政府創(chuàng)新發(fā)展中，各級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者是領(lǐng)跑者和實(shí)踐者，他們是否具有敢闖敢干的精神，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)班子決策是否科學(xué)，直接決定著創(chuàng)新實(shí)踐的起步和結(jié)果。在當(dāng)前的創(chuàng)新發(fā)展中，有些決策者雖具有敢闖敢干的精神，但由于急于創(chuàng)造政績(jī)，塑造個(gè)人或領(lǐng)導(dǎo)班子的良好形象，結(jié)果找不準(zhǔn)創(chuàng)新的突破點(diǎn)，打不開(kāi)創(chuàng)新發(fā)展的局面，卻造出了一些“形象工程”“政績(jī)工程”，可謂勞民傷財(cái)。可見(jiàn)，政府領(lǐng)導(dǎo)特別是主要負(fù)責(zé)人在創(chuàng)新發(fā)展中，不僅要敢作敢為，更要出以公心，實(shí)事求是，求真務(wù)實(shí)，善作善成。正如習(xí)近平總書記最近指出的：“各級(jí)主要負(fù)責(zé)同志要自覺(jué)從全局高度謀劃改革，做到實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)，善始善終、善作善成，把準(zhǔn)方向、敢于擔(dān)當(dāng)，親力親為、抓實(shí)工作。”［2］

（三）激勵(lì)機(jī)制不健全，難以保障創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)開(kāi)展

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，地方政府要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展可謂勢(shì)在必行，但創(chuàng)新發(fā)展靠什么保障其持續(xù)性？這是人們?cè)趯?shí)踐中漸漸遇到的一個(gè)難題。據(jù)陳朋介紹，從2000年至2015年3月，中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)共聯(lián)合舉辦了七屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。參與申報(bào)的項(xiàng)目近2500項(xiàng)，最終入圍項(xiàng)目共計(jì)155項(xiàng)。有關(guān)部門曾長(zhǎng)期關(guān)注“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”項(xiàng)目，他們通過(guò)對(duì)已經(jīng)獲得入圍獎(jiǎng)的112個(gè)項(xiàng)目的回訪研究發(fā)現(xiàn)，真正持續(xù)發(fā)展的僅有34個(gè)。這實(shí)際上意味著只有33.9%的案例是可持續(xù)的。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在那些獲得入圍獎(jiǎng)的項(xiàng)目中，差不多三分之一的項(xiàng)目已經(jīng)名存實(shí)亡了［3］。這說(shuō)明，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)地方政府創(chuàng)新發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制缺失，使創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)雖此起彼伏，但難以持久。因此，亟待健全和完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的法律法規(guī)和制度，以保障地方政府創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)長(zhǎng)盛不衰。

二、地方政府創(chuàng)新發(fā)展的突破口及關(guān)節(jié)點(diǎn)

（一）地方政府創(chuàng)新發(fā)展的突破口——轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)的思維方式

2013年，習(xí)近平總書記在談到研究新型國(guó)際關(guān)系的思維方式時(shí)指出：“要跟上時(shí)代前進(jìn)步伐，就不能身體已進(jìn)入21世紀(jì)，而腦袋還停留在過(guò)去。”黨的十八屆五中全會(huì)也明確提出，要把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。同樣，地方政府要盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新也必須首先轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者的思維方式，牢固樹立創(chuàng)新理念。

1.從只為投資、立項(xiàng)向明確改革目標(biāo)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，有些地方政府在創(chuàng)新改革中始終沒(méi)有明確創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)，于是往往陷入路徑依賴。以東北為例，以往一提振興東北，有些領(lǐng)導(dǎo)就想到立多少項(xiàng)目，投多少資金。結(jié)果是老工業(yè)基地面目依舊，“老上加老”，固化了原有的舊結(jié)構(gòu)。東北振興發(fā)展需要明確改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，擺脫結(jié)構(gòu)固化和路徑依賴。東北再度振興的改革創(chuàng)新目標(biāo)已經(jīng)明確，即要從重工業(yè)為主向輕重工業(yè)結(jié)合轉(zhuǎn)型；實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)重工業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2.從依靠行政力量配置資源向依靠大眾創(chuàng)業(yè)、加大市場(chǎng)化改革力度轉(zhuǎn)變。在一些地方，一談發(fā)展，往往力圖依靠行政力量配置資源，同時(shí)，又存在較為嚴(yán)重的關(guān)系文化。這不僅加大了發(fā)展的成本，束縛了人們的手腳，壓抑了社會(huì)的積極性，而且阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，腐化了黨風(fēng)、民風(fēng)。新常態(tài)下的改革創(chuàng)新，必須打破傳統(tǒng)的慣性思維，發(fā)動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)，共同改革。就東北來(lái)說(shuō)，尤其要重構(gòu)東北文化，蕩滌弄虛作假、主觀主義等遺風(fēng)，加大市場(chǎng)化改革的主觀能動(dòng)性，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平、公正地發(fā)展。

3.從依靠政府主導(dǎo)企業(yè)改革向加快破除市場(chǎng)體制機(jī)制障礙，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力轉(zhuǎn)變。時(shí)至今日，一些地方仍是政府力量強(qiáng)，市場(chǎng)力量弱，要靠政府主導(dǎo)企業(yè)改革，結(jié)果一些企業(yè)名義上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)制，內(nèi)部卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變。在“官本位”的慣性運(yùn)作下，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位被擠掉了。在新常態(tài)下，必須加快破除市場(chǎng)體制機(jī)制障礙，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。

4.從因襲傳統(tǒng)的按潛規(guī)則辦事向改革舊行政文化的遺風(fēng)，公平、公正施政轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府行政效率低下的一個(gè)重要原因就是按潛規(guī)則辦事。例如，“要當(dāng)官找靠山，要出政績(jī)靠數(shù)字忽悠”，等等。地方政府要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展，必須加快破除這些嵌在人們頭腦中的陳規(guī)陋習(xí)。否則，創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)將會(huì)大打折扣。最近，遼寧省政府帶頭整治數(shù)字出官、官出數(shù)字的“忽悠”文化，決心擠出數(shù)據(jù)造假”泡沫，進(jìn)而為地方發(fā)展提供風(fēng)清氣正的環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供正確“政績(jī)觀”的支點(diǎn)［4］，確實(shí)為地方政府帶了個(gè)好頭。

（二）地方政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)

地方政府抓住創(chuàng)新發(fā)展的突破口還不夠，還必須掌握創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前主要是提升政府深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力和運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)政府服務(wù)平臺(tái)的能力。這是地方政府和現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者帶領(lǐng)人民創(chuàng)新發(fā)展的主要路徑。

1.提升政府推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力，優(yōu)化企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府只重視抓消費(fèi)側(cè)，卻忽略了供給側(cè)的問(wèn)題。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，人們深感供給側(cè)已很難適應(yīng)社會(huì)需求的要求。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府紛紛開(kāi)展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建設(shè)創(chuàng)新型政府，優(yōu)化企業(yè)和社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

（1）提升地方政府深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效如何，政府是關(guān)鍵。”［5］從政府的角度講，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要就是改革公共政策的產(chǎn)生、輸出、執(zhí)行以及修正和調(diào)整方式，以達(dá)到保障市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此，地方政府要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須為市場(chǎng)主體——企業(yè)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。推進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵是要解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。要解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，必須加快地方政府創(chuàng)新發(fā)展，加快政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)深化改革解決供需錯(cuò)配的問(wèn)題，減少無(wú)效控制，擴(kuò)大有效供給，從根本上提升整個(gè)供給體系質(zhì)量，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系新的動(dòng)態(tài)均衡，不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（2）地方政府要在深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系動(dòng)態(tài)均衡。第一，從供給端入手，實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系動(dòng)態(tài)均衡。從供給端看，關(guān)鍵是要從市場(chǎng)端入手，重點(diǎn)是要大幅度提升生產(chǎn)要素的資源配置效率，促進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給。簡(jiǎn)言之，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。這里需要強(qiáng)調(diào)指出的是，從政府角度看，要實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系動(dòng)態(tài)均衡，政府要以精準(zhǔn)公共服務(wù)為原則，保障供給。這就要求各級(jí)政府要“從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，以人民群眾迫切需要滿足且政府有義務(wù)也有能力提供的公共服務(wù)為重點(diǎn)，通過(guò)對(duì)公共服務(wù)需求的精確識(shí)別、公共服務(wù)規(guī)劃的精心制定、公共服務(wù)產(chǎn)品的精益生產(chǎn)、公共服務(wù)內(nèi)容的精細(xì)提供、公共服務(wù)過(guò)程的精細(xì)管理，切實(shí)提高公共服務(wù)的的精準(zhǔn)化水平，增加有效供給。”［6］不斷提高公共服務(wù)的共享、共建水平。第二，催生市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。首先，要深化國(guó)有企業(yè)的改革。在準(zhǔn)確界定不同國(guó)企的功能定位基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)國(guó)有資本有進(jìn)有退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)。要下大力氣推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全與市場(chǎng)相適應(yīng)的勞動(dòng)、人事、分配制度，不斷完善決策、激勵(lì)、約束、退出登記制，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的積極性。其次，要大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)一些地區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量小，龍頭企業(yè)少，帶動(dòng)能力不強(qiáng)。當(dāng)前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中要進(jìn)一步落實(shí)民間資本的市場(chǎng)主體地位，落實(shí)非禁即入的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。“要讓市場(chǎng)歷練成熟、經(jīng)營(yíng)管理先進(jìn)、具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)企業(yè)來(lái)參股、控股和經(jīng)營(yíng)管理，形成實(shí)實(shí)在在的混合所有制，充分發(fā)揮體制與機(jī)制在市場(chǎng)中的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。”［7］尤其要大力扶植小微企業(yè)的發(fā)展，加大小微企業(yè)的注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)和稅收等方面的優(yōu)惠政策。另外，要結(jié)合推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，強(qiáng)化市場(chǎng)在全球科技資源配置和創(chuàng)新中的決定性作用，提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

（3）調(diào)整政府和社會(huì)關(guān)系，積極推進(jìn)科技、教育和金融等領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。我國(guó)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅要解決政府和企業(yè)的關(guān)系，還要解決政府和社會(huì)的關(guān)系，為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。要積極推進(jìn)科技、教育和金融等領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是加快破除體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力。第一，深化科技制度改革，發(fā)揮科技在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。科學(xué)技術(shù)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最重要、最活躍的要素之一，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。發(fā)揮科技在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，就要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從依靠要素投入向依靠全要素生產(chǎn)率提升轉(zhuǎn)變。全要素生產(chǎn)率提升意味著科技創(chuàng)新的發(fā)展，沒(méi)有科技創(chuàng)新，就不會(huì)有全要素生產(chǎn)率的提升。政府必須為科技發(fā)展鋪路開(kāi)道，充分發(fā)揮科技在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。首先，要深化科技管理制度改革。要完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步目標(biāo)責(zé)任制，建立健全以科技進(jìn)步與創(chuàng)新為主要內(nèi)容的干部考核評(píng)價(jià)體系。其次，建立有效的科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。政府要為科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化鋪設(shè)高速公路，大力加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化。再次，努力營(yíng)造開(kāi)放、協(xié)調(diào)、高效的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。第二，實(shí)施教育改革，大力培育創(chuàng)新人才。面對(duì)新一輪生產(chǎn)力的革命，以改造應(yīng)試教育和去行政化為重點(diǎn)的教育改革勢(shì)在必行，以利于培養(yǎng)造就大批創(chuàng)新人才。首先，要全面規(guī)劃高層人才培養(yǎng)計(jì)劃。要以高層次人才和高技術(shù)人才為重點(diǎn)，培養(yǎng)造就一批推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端人才。其次，用結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中國(guó)要成為世界強(qiáng)國(guó)，必須始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，加快推進(jìn)教育結(jié)構(gòu)性調(diào)整和綜合性改革，全面提升各級(jí)各類教育的質(zhì)量。落實(shí)立德樹人的根本要求，把促進(jìn)人的全面發(fā)展和適應(yīng)社會(huì)需要作為衡量教育質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)。第三，優(yōu)化財(cái)稅、金融等宏觀政策，有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。要充分發(fā)揮財(cái)稅、金融政策的引導(dǎo)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，注重完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。首先，積極的財(cái)政政策要精準(zhǔn)發(fā)力。逐步完善激勵(lì)相容機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和主動(dòng)性。其次，全面實(shí)施金融改革，積極解除金融抑制，有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。要把金融多樣化改革進(jìn)程與支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的升級(jí)換代相對(duì)接。再次，要為企業(yè)減負(fù)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。在深化改革中，要降低制度性交易成本，真正為企業(yè)減負(fù)，為企業(yè)轉(zhuǎn)型提供寬松環(huán)境，提升全要素生產(chǎn)率。

2.運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)加快建設(shè)地方政府服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步提高服務(wù)水平。大數(shù)據(jù)技術(shù)是對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)痕跡進(jìn)行捕捉、挖掘、分析的一種技術(shù)，能用可視化的分析結(jié)果反映出海量信息背后的規(guī)律，在問(wèn)題和對(duì)策間建立邏輯關(guān)系，使人類活動(dòng)行為越來(lái)越多地以一定的數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)出來(lái)，社會(huì)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與政府公共服務(wù)越來(lái)越形成緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。因此，“在新的數(shù)字世界當(dāng)中，個(gè)人如何生存、企業(yè)如何競(jìng)爭(zhēng)、政府如何提供公共服務(wù)、國(guó)家如何創(chuàng)新治理體系，都需要重新進(jìn)行思量和考量。”［8］要適應(yīng)新形勢(shì)，地方政府必須進(jìn)一步提升政府的服務(wù)能力和監(jiān)督管理能力。這就要加快建設(shè)以大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的政府服務(wù)平臺(tái)。所謂地方政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，是指以大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的政府在網(wǎng)上與企業(yè)和非政府組織等社會(huì)公眾溝通交往、為社會(huì)服務(wù)的紐帶和橋梁。丁元竹將地方政府服務(wù)平臺(tái)概括為“通過(guò)該平臺(tái)建立起‘協(xié)調(diào)治理、服務(wù)公眾、官民互評(píng)’模式，實(shí)現(xiàn)分布式和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)等基于互聯(lián)網(wǎng)的政府治理與創(chuàng)新，以此來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)育，激發(fā)社會(huì)活力，形成合理和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。”［9］可見(jiàn)，地方政府服務(wù)平臺(tái)有利于實(shí)現(xiàn)政府的職能。

（1）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)合理配置公共服務(wù)資源。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)倒逼地方政府必須善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升公共服務(wù)能力，逐步做到政府管理創(chuàng)新、服務(wù)模式創(chuàng)新、公共管理技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前尤其要重視打破信息平臺(tái)分割，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)效應(yīng)。部門分割下的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不易產(chǎn)生互聯(lián)網(wǎng)效果，只有打破分割，才會(huì)推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)站在一個(gè)新的起點(diǎn)。因此，地方政府要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)合理配置公共服務(wù)資源，并對(duì)公共服務(wù)流程進(jìn)行再造。

（2）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府決策議程的主動(dòng)性變革。要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)協(xié)商民主決策，必須對(duì)政府決策議程進(jìn)行主動(dòng)性變革。首先，運(yùn)用大數(shù)據(jù)檢測(cè)系統(tǒng)，準(zhǔn)確定位決策動(dòng)議的輸入內(nèi)涵和決策動(dòng)議的觸發(fā)。其次，借助大數(shù)據(jù)信息，及時(shí)啟動(dòng)決策流程。再次，借助大數(shù)據(jù)信息，完善公共決策中的協(xié)商機(jī)制，使公眾的利益得到盡量的表達(dá)，推進(jìn)地方政府決策的科學(xué)化。

（3）運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)透明、參與、合作型政府。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的作用，政府必須建立、健全專門組織負(fù)責(zé)政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)意味著政府要在一個(gè)扁平系統(tǒng)進(jìn)行合作與溝通，它要求生成最大產(chǎn)出，并最終動(dòng)員最廣大的社會(huì)成員參與治理與服務(wù)——努力建設(shè)透明、參與、合作型政府。在這方面，地方政府可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府和國(guó)內(nèi)貴州等省的經(jīng)驗(yàn)，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，集眾智、匯眾力的乘數(shù)效應(yīng)。打造眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌平臺(tái)，構(gòu)建大中小企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)、創(chuàng)客多方協(xié)同的新型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。建設(shè)一批“雙創(chuàng)”示范基地，培育創(chuàng)業(yè)服務(wù)業(yè)，發(fā)展天使、創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等投資。真正借助互聯(lián)網(wǎng)聚合眾智，實(shí)現(xiàn)大眾奮發(fā)創(chuàng)新，協(xié)力創(chuàng)業(yè)。

三、不斷完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)制

如何使政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中更好地發(fā)揮作用？習(xí)近平總書記指出：“更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場(chǎng)管不了或管不好的事情。”［10］要把這一思想落到實(shí)處，關(guān)鍵要完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)制。地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機(jī)制，主要應(yīng)包括約束機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。當(dāng)前，要打破地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，主要應(yīng)建立健全地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)機(jī)制、行政協(xié)商民主決策機(jī)制和公共服務(wù)回應(yīng)監(jiān)管新機(jī)制。

（一）建立健全地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制

完善的地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制不僅有利于推進(jìn)地方政府創(chuàng)新發(fā)展，而且可以保障這一活動(dòng)持續(xù)不斷地開(kāi)展。

1.要建立健全支持各級(jí)地方政府大力開(kāi)展創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)的法律、法規(guī)及制度。與此同時(shí)，對(duì)于消極抵制，甚至干擾、損害創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)的行為要制定懲戒紀(jì)律和相關(guān)的法規(guī)、條例。

2.要健全推進(jìn)地方政府創(chuàng)新發(fā)展的監(jiān)督管理體制。要保障創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)有人抓，問(wèn)題有人管，促使創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)逐步走向法律化、制度化和規(guī)范化。

（二）完善地方政府行政協(xié)商民主決策機(jī)制

行政協(xié)商民主決策是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)關(guān)系公眾切身利益的重大決策達(dá)到科學(xué)化、公正化和透明化的重要保障。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前最關(guān)鍵的是要完善地方政府行政協(xié)商民主決策機(jī)制。

1.要完善參與機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)參與面。行政協(xié)商民主的前提是保證協(xié)商主體的廣泛代表性。地方政府要充分發(fā)揮在行政協(xié)商民主中的主導(dǎo)作用，在行政協(xié)商民主活動(dòng)中，要全面了解和把握公民和社會(huì)組織的根本利益訴求，然后，通過(guò)行政協(xié)商民主等協(xié)商形式和嚴(yán)格的程序規(guī)范，形成科學(xué)的決策并全面落實(shí)。

2.建立健全平等對(duì)話、議事機(jī)制，制衡濫用權(quán)力。首先，要健全開(kāi)展對(duì)話的運(yùn)作規(guī)則、制度。其次，要建立健全保證平等對(duì)話、平等討論的機(jī)制。再次，要構(gòu)建官民互動(dòng)的平臺(tái)和機(jī)制。

3.建立健全引導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮政府在協(xié)商中的主導(dǎo)作用。引導(dǎo)機(jī)制是保證政府在協(xié)商活動(dòng)中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用的法規(guī)、制度及相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)。首先，要完善發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的制度和法規(guī)。其次，要完善行政協(xié)商民主活動(dòng)的組織安排機(jī)制。再次，要完善政府的信息發(fā)布制度，保證公民的知情權(quán)。

（三）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)回應(yīng)監(jiān)管新機(jī)制

政府創(chuàng)新發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)的永恒主題。然而，政府創(chuàng)新發(fā)展絕不是靠政府一家單打獨(dú)斗，政府要推動(dòng)企業(yè)、公民和社會(huì)組織合作、互動(dòng)，共同推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。正如陳家剛所指出的：“在復(fù)雜多樣的地方創(chuàng)新活動(dòng)中，地方政府是第一推動(dòng)集團(tuán)。”［11］由此可見(jiàn)，政府和公眾等多元主體都可以看作地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的推動(dòng)者，不過(guò)，政府居于更重要的位置。

近年來(lái)，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)公眾的民主法治意識(shí)和參與意愿都得到了顯著提升，它在無(wú)形之中推動(dòng)了地方政府創(chuàng)新的萌生、發(fā)展和持續(xù)。當(dāng)前，地方政府在創(chuàng)新發(fā)展中，只有將社會(huì)力量與社會(huì)公眾納入創(chuàng)新的設(shè)計(jì)與實(shí)施中才能促進(jìn)政府與社會(huì)的和諧互動(dòng)，從而為地方政府的創(chuàng)新提供持續(xù)動(dòng)力。要盡快建立健全回應(yīng)性監(jiān)管機(jī)制。政府要把社會(huì)多元主體統(tǒng)一起來(lái)，并充分調(diào)動(dòng)其積極性，政府及社會(huì)的監(jiān)管作用就顯得尤為重要。黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：“監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證”“要完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。”［12］各級(jí)地方政府必須貫徹這一原則，深化政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革。當(dāng)前構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管機(jī)制是深化政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革的突破點(diǎn)。1992年美國(guó)學(xué)者伊恩·艾爾斯和澳大利亞學(xué)者約翰·布雷斯威特首先提出了回應(yīng)性監(jiān)管理論，在這一理論指導(dǎo)下，西方逐步形成了混合政府監(jiān)管和非政府干預(yù)手段的第三條道路，這是一種行之有效的監(jiān)管方式［13］。回應(yīng)性監(jiān)管格局摒棄了政府一元監(jiān)管的模式，構(gòu)建政府與其它社會(huì)主體合作的監(jiān)管治理新模式。回應(yīng)性監(jiān)管體系包括三方面：一是政府總體監(jiān)管；二是行業(yè)或企業(yè)自行監(jiān)管；三是第三方負(fù)責(zé)監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式中，政府把很大一部分監(jiān)督權(quán)讓渡給社會(huì)與企業(yè)，政府以外的其他社會(huì)主體不僅僅是履行責(zé)任，還要成為“監(jiān)督主體”。這種監(jiān)管模式創(chuàng)造了多元共治的監(jiān)管新格局。

當(dāng)前中國(guó)要促進(jìn)回應(yīng)性監(jiān)管格局的形成與發(fā)展，應(yīng)抓好以下兩項(xiàng)工作。

1.要制定和完善保障回應(yīng)性監(jiān)管的法律、法規(guī)和制度。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，“被視為新時(shí)期中國(guó)監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)的新綱領(lǐng)，其中的一些思想與西方回應(yīng)性監(jiān)管理論有著類似性。”［14］這是中國(guó)推進(jìn)回應(yīng)性監(jiān)管方式的法律基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前還缺乏具體的法規(guī)、條例及完善的制度。各地還要結(jié)合本地的實(shí)際，進(jìn)一步制定、健全回應(yīng)性監(jiān)管的法規(guī)、條例和制度。特別是要完善對(duì)違規(guī)、違約的懲罰、處置條例等，對(duì)心懷不軌的被監(jiān)督者形成足夠的威懾力。同時(shí)，也要制定嚴(yán)格約束不當(dāng)監(jiān)管者的法律規(guī)范，真正實(shí)現(xiàn)“不塞不流，不止不行。”

2.政府要轉(zhuǎn)變對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由政府包打天下“單打一”的監(jiān)管方式已走到了盡頭，亟待深化改革。首先，要從根本上轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。即要從政府“單打一”監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的多元化監(jiān)管方式。其次，讓社會(huì)各主體享有對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。例如，公民、社會(huì)群團(tuán)組織都應(yīng)享有對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，尤其群團(tuán)組織要把監(jiān)督公共服務(wù)納入重要議事日程。再次，要發(fā)揮政府在回應(yīng)性監(jiān)管中的作用。政府監(jiān)管的主要作用是提供戰(zhàn)略威懾和對(duì)其他監(jiān)督主體自我監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)管。政府要切實(shí)提高監(jiān)管能力，把監(jiān)管落到實(shí)處，真正形成在政府主導(dǎo)下的各方共同監(jiān)管的局面。

［1］包國(guó)憲，孫 斐.演化范式下中國(guó)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2011（1）：106.

［2］習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十三次會(huì)議［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/ 2017-03/24/content_5180471.htm.

［3］陳 朋.地方政府創(chuàng)新的三個(gè)基本命題［J］.行政管理改革，2015（3）：22.

［4］張 平.遼寧承認(rèn)GDP注水 也要讓“忽悠者”沒(méi)前途［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/comments/ 2017-01/18/c_1120332125.htm.

［5］閆書華，范 偉.堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線——國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)黨組書記、主任徐紹史答本報(bào)記者問(wèn)［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2017-01-20（1）.

［6］張貴群.以公共服務(wù)精準(zhǔn)供給保障和改善民生［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2017-03-22（3）.

［7］周洪雙.促進(jìn)東北老工業(yè)基地創(chuàng)新發(fā)展［N］.光明日?qǐng)?bào)，2016-08-29（11）.

［8］本書編寫組.大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部讀本［M］.北京：人民出版社，2015：3.

［9］丁元竹.推動(dòng)振興需加快政府平臺(tái)建設(shè)［N］.遼寧日?qǐng)?bào)，2016-12-13（5）.

［10］楊英杰.不搞改革創(chuàng)新沒(méi)有出路［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2017-04-14（1）.

［11］陳家剛.地方政府創(chuàng)新與治理變遷——中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例的比較研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2004（4）：23.

［12］任仲文.學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會(huì)精神：人民日?qǐng)?bào)重要言論匯編［G］.北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2016：63.

［13］徐 鳴.構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管格局［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-11-21（5）.

［14］劉 鵬，王 力.回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適應(yīng)性分析［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）：1.

D67

A

1004-1494（2017）05-0077-06

2017-06-20

魏芙蓉，女，博士，中共吉林省委黨校、吉林省行政科學(xué)研究所所長(zhǎng)，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政管理、政治學(xué)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；于新恒，男，中共吉林省委黨校、吉林省行政學(xué)院教授，研究方向：政府管理、政治學(xué)與中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

責(zé)任編輯 李建良