行政行為的公定力所支持的規(guī)則探析

黃冰冰

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

行政行為的公定力所支持的規(guī)則探析

黃冰冰

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

本文認(rèn)為，行政行為的公定力支配著行政行為的其他效力規(guī)則、其他主體的意思表示規(guī)則、行政救濟(jì)規(guī)則和民事糾紛的處理規(guī)則，不僅是一個(gè)基本的行政法原理，而且也是由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神。

政行為的公定力；規(guī)則

一、行政行為的公定力概述

行政行為的公定力不僅是一個(gè)基本的行政法原理，而且也是一種由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神，支持著一系列法律規(guī)則。然而，對(duì)行政行為的公定力并沒(méi)有一個(gè)特定的法律規(guī)范加以明確規(guī)定，同時(shí)我國(guó)的行政法學(xué)起步很晚，因而在理論上多年來(lái)對(duì)這一問(wèn)題未能予以充分重視，甚至存在著一些將公定力與確定力相混淆的不正確的提法，在實(shí)踐中也普遍存在著漠視行政行為的公定力和行政權(quán)威的現(xiàn)象。直到最近，個(gè)別行政法學(xué)論著才對(duì)行政行為的公定力作了簡(jiǎn)要討論。因此，認(rèn)真、深入地研究行政行為的公定力，對(duì)于行政法基本原理的奠定，相應(yīng)法律規(guī)則的建立，行政權(quán)的充分尊重，法律的準(zhǔn)確適用，案件性質(zhì)的認(rèn)定和責(zé)任的承擔(dān)，都具有重要的意義。

二、公定力的理論依據(jù)

行政行為為什么具有公定力？德國(guó)行政法學(xué)的奠基人梅耶爾（Otto Mayer）和當(dāng)代行政法學(xué)者福斯特霍福（Ernst Forsthoff）提出了“自我確信說(shuō)”。他們認(rèn)為，法律是具有強(qiáng)制力和約束力的；合法的行政行為與合法的判決一樣，其法律效力來(lái)源于法律；對(duì)有爭(zhēng)議的行政行為之所以具有法律效力，是因?yàn)樽鞒鲈撔袨榈男姓黧w在作出時(shí)自己是確信該行為符合法律的；行政主體享有國(guó)家賦予的行政權(quán)，因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣，確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力的通說(shuō)之一是“法安說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，有爭(zhēng)議的行政行為之所以具有公定力，是由于實(shí)定法規(guī)范的承認(rèn)。實(shí)定法規(guī)范之所以作這樣的承認(rèn)，是為了避免行政法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的混亂，保護(hù)行政主體與相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定和安全。西方學(xué)者對(duì)法安說(shuō)的闡述，是以法國(guó)著名公法學(xué)家狄驥的社會(huì)聯(lián)帶主義法學(xué)或社會(huì)團(tuán)體主義法學(xué)為理論基礎(chǔ)的。荻驥認(rèn)為，法律行為作為主體的一種內(nèi)在意志，本身并不具有取得社會(huì)承認(rèn)和保護(hù)的法律效力，而是法律規(guī)范即客觀法確認(rèn)的結(jié)果。客觀法之所以賦予公務(wù)主體的主觀意志以公定力，是因?yàn)楣珓?wù)主體與公眾之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系。法律的目的和作用就在于保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系即社會(huì)秩序，如果法律不確認(rèn)有爭(zhēng)議公務(wù)行為的公定力就違背了這一目的。在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力理論根據(jù)的另一通說(shuō)就是“既得權(quán)說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，法律之所以承認(rèn)行政行為的公定力，是為了保護(hù)相對(duì)人因信任合法行政行為所已取得的權(quán)利和不特定公眾因信任“侵益行政行為”而已取得的權(quán)利。

三、公定力所支持的規(guī)則

1.公 定力支持著其他效力規(guī)則

行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。公定力是行政行為的前列效力與后列效力間的橋梁，起著承前起后的作用。

行政行為的公定力是對(duì)先定力的一種有效保障。行政行為的先定力，是行政主體相對(duì)于相對(duì)人而言的、意思表示過(guò)程中的一種法律效力，表現(xiàn)為行政行為的單方面性。這種先定力只有在得到社會(huì)承認(rèn)和尊重時(shí)才能真正存在。如果相對(duì)人或社會(huì)組織可以任意否認(rèn)行政行為，行政行為不具有公定力，則先定力將蕩然無(wú)存。

行政行為的公定力又是確定力、拘束力和執(zhí)行力的前提。公定力、確定力和拘束力是對(duì)雙方當(dāng)事人而言的法律效力。民事法律行為不具有也不需要公定力但仍具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是因?yàn)椋袷路尚袨槭且环N雙方當(dāng)事人意思表示一致而有效成立的行為。它對(duì)當(dāng)事人所發(fā)生的法律效力，取決于當(dāng)事人自己所作的有效承諾。行政行為具有單方面性或先定力，不需要相對(duì)人同意、接受的意思表示或承諾，因而也不能以相對(duì)人的承諾為前提對(duì)其發(fā)生法律效力，而只能以社會(huì)的承認(rèn)、尊重和保護(hù)為前提對(duì)其發(fā)生法律效力。

2.公 定力支持著其他意思表示的規(guī)則

行政行為的公定力是一種要求社會(huì)表示尊重的法律效力，是一種對(duì)世（任何人而言）的法律效力。它要求行政主體在作意思表示時(shí)，充分尊重有關(guān)行政主體已作的意思表示。第一，當(dāng)一個(gè)行政主體對(duì)某一事務(wù)已予處理時(shí)，在該處理行為被推翻以前，其他性質(zhì)相同的行政主體對(duì)該同一事務(wù)不能再予以處理。這是“一事不再理”原則的重要內(nèi)容之一（該原則的另一內(nèi)容是直接受確定力規(guī)則支配、間接受公定力原則支配的，同一行政主體對(duì)同一事務(wù)不能作兩次以上的處理，實(shí)為行政行為的實(shí)質(zhì)確定力。）。第二，當(dāng)一個(gè)行政主體對(duì)某一事務(wù)予以處理，依法應(yīng)當(dāng)以另一行政行為為前提時(shí)，就應(yīng)充分尊重該行政行為。即使該行政行為違法，也不能任意予以崐否定或置該行政行為于不顧，而應(yīng)提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

行政行為的公定力也決定著民事法律行為的合法性和有效性。民事主體在作民事法律行為時(shí)，不能置行政行為于不顧或違反行政行為的規(guī)定，否則該行為違法。例如，當(dāng)甲與乙就宅基地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，行政主體將該使用權(quán)確認(rèn)給甲的，在該確認(rèn)行為被推翻以前，乙或第三人就不能無(wú)視該確認(rèn)行為而訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議，即使訂立了也是違法的，不受法律保護(hù)。

3.公 定力支持著行政救濟(jì)規(guī)則

行政行為的公定力只是一種被推定的法律效力。也就是說(shuō)，只要對(duì)該行為沒(méi)有爭(zhēng)議，或在有爭(zhēng)議時(shí)還沒(méi)有被法律所推翻，該行為就應(yīng)被視為合法、有效。因此，公定力并不意味行政行為真正合法、有效。因此，行政救濟(jì)的任務(wù)，就是消除相對(duì)人等對(duì)行政行為的懷疑，恢復(fù)相對(duì)人等對(duì)行政主體的信任和尊重；解除違法行政行為的公定力，從而使違法行政行為喪失確定力、拘束力和執(zhí)行力，使行政主體取得相對(duì)人的真正信任和合作。

公定力的存在，還使行政救濟(jì)區(qū)別于民事糾紛的處理。第一，公定力要求行政救濟(jì)遵循特殊的原則，如行政窮盡原則和行政主體負(fù)舉證責(zé)任原則等。行政窮盡原則，實(shí)際上就是行政優(yōu)先原則，是要求司法機(jī)關(guān)尊重行政意志的原則。行政主體負(fù)舉證責(zé)任原則，實(shí)際上是行政主體證實(shí)所假設(shè)的合法性真正存在的原則。第二，公定力要求行政救濟(jì)權(quán)只能由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。行政行為的先定力是受公定力保護(hù)的，因而相對(duì)人和一般的社會(huì)組織都不能解除行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，而只能由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)解除。總之，行政行為的公定力不僅在行政法學(xué)，甚至在整個(gè)法學(xué)上都是一個(gè)重要的理論范疇，支持或支配著一系列重要的法律規(guī)則。

[1]邴玉階,孫方亮.論行政行為的公定力[J].《學(xué)術(shù)交流》,2003年5期.