我國土壤污染防治的挑戰與戰略定位＊

■ 陳衛平

中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室 北京 100085

我國土壤污染防治的挑戰與戰略定位＊

■ 陳衛平

中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室 北京 100085

目的/意義針對新世紀我國土壤污染凸顯的嚴峻形勢，探索能有效改善土壤質量、保護土壤環境和安全利用土地資源的戰略機制，對保障農產品質量安全和公眾健康、實現土地可持續利用和推動生態文明建設具有重要的現實意義和深遠的戰略影響。方法/過程本文系統分析了我國土壤污染防治過程中面臨的主要問題及挑戰，并從土壤環境保護和土地安全利用的宏觀視角定位土壤污染防治的關鍵舉措。結果/結論研究發現，我國土壤污染防治工作以農田和工業用地為治理重點，雖已在多方面取得重大進展，但仍存在以下主要問題：（1）針對農田污染，存在污染物空間異質性強、土壤污染與農產品超標差異大、土壤污染源頭管控不到位和農田安全利用困難等問題；（2）針對工業污染地塊，存在污染防治的政策法規體系不完善、技術能力建設滯后、片面強調工程修復和修復模式不持續等問題。為保護國家土壤生態安全，促進土地安全利用，應加快完善土壤污染防治頂層設計，系統開展源頭治理、精準治理與綜合治理，堅持“可持續修復、適度修復和綠色修復”原則，加強產業鏈中各利益方的密切合作，開拓多元穩定的土壤修復籌融資渠道，建立土壤環境質量預警機制。

土地安全利用 風險管控 可持續修復 土壤污染防治 農田污染 工業污染地塊

土壤是人類生存、興國安邦的重要戰略資源，關系國家生態安全和生態文明建設的可持續性[1]。隨著長期以來我國快速城市化、工業粗放化和農業高度集約化發展，土壤污染問題日益凸顯。據2014年環境保護部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國耕地和工業用地土壤環境質量尤其堪憂，土壤點位超標率高居其他土地用途之首[2]。嚴峻的土壤環境形勢已影響到生態環境、農作物安全、人體健康和社會經濟的可持續發展，引起黨中央、國務院對土壤污染防治的高度重視。近年來，各級政府和部門陸續采取了積極措施開展土壤污染防治的決策部署和探索實踐，并在法規標準制定、修復技術研發和工程示范等方面取得了有效進展，特別是2016年5月國務院發布的土壤污染防治行動計劃（簡稱“土十條”），明確了“預防為主，保護優先，風險管控，安全利用”的土壤污染防治基本思路，從10個方面對有效開展土壤污染防治工作做了系統的戰略部署，成為當前和今后一段時期我國土壤污染防治工作的行動綱領。

基于對農田污染的食品安全問題和工業污染地塊的公眾健康隱患等方面的考量，可以肯定當前及未來很長一段時間我國土壤污染防治的重點將主要集中在農田和工業用地的土壤污染防治。目前，我國土壤污染防治工作仍顯滯后，瓶頸問題未得到有效解決，具體表現如下。

1 農田土壤污染防治

農田土壤環境質量與農產品質量安全和人體健康密切相關。目前，我國農田土壤重金屬污染問題突出，污染率已從20 世紀80 年代末的不足5%，上升至目前的近20%[3]，總體呈現污染類型增多、污染面積擴大、污染程度加劇、治理難度加大的趨勢[4-9]。“用地與養地兼顧、產地與產品一體化”的管理目標與“污染物空間異質性、土壤與農產品差異性、污染源頭管控及農田安全利用”等現實問題之間的矛盾為我國農田土壤污染防治工作帶來了較大挑戰。

1.1 污染物空間分布異質性強

雖然“土十條”確定了土壤污染狀況詳查的基本任務，但目前我國農田污染仍“家底不清”，缺乏對農用地土壤污染及其對農產品質量影響的全面具體的數據。這是因為我國幅員遼闊，土壤類型多樣，不同區域土壤重金屬的背景值和現狀值存在較大差異，加上距污染源距離、農作物品種、田間管理及氣候條件等因素的復雜影響，導致農田土壤重金屬污染具有較大的空間變異，甚至相鄰地塊表現出不同的污染特性。污染物空間分布的異質性不僅增加了農田土壤污染狀況調查的難度，使得土壤污染狀況詳查難以落實到污染面積、分布和污染程度上，也不利于修復技術的大面積推廣應用。

1.2 土壤污染與農產品超標差異明顯

事實上，土壤污染與農產品超標沒有直接的、必然的聯系。雖然農產品安全受土壤質量影響，但氣候環境、大氣與水體污染、重金屬賦存形態等眾多外源因素的影響也不容忽視，加上重金屬在土壤—作物系統中的遷移機制不同，因此農產品中重金屬的富集能力隨不同作物或同一作物不同品種表現出較大差異[10-14]。這不僅增加了土壤污染治理的難度，也影響了土壤污染治理的效果和穩定性。

1.3 污染源頭管控未引起足夠重視

土壤環境是一個開放的復雜系統，決定了土壤污染來源的廣泛性。污染物自污染源產生經一定的途徑進入土壤并在土壤內部發生一系列物理、化學反應，最后對暴露受體產生影響，形成污染風險的“源—徑—匯”機制。控制和消除污染源是土壤污染防治的根本措施，而目前的污染防治過于強調已有污染的治理修復，忽視了對土壤污染的污染源解析及源頭防控，導致土壤治理修復過程中仍存在大氣沉降、污水灌溉、化肥與農藥施用等行為，導致持續的污染物輸入。再者，土壤污染源十分復雜，布局分散、數量多、規模小，難以針對各污染源開展分散治理。由此看來，土壤污染防治效果不理想也就不足為奇。

1.4 農田安全利用存在困難

我國人多地少，在切實保障18億畝糧食安全紅線、農民利益和保障農產品產出能力的前提下開展農田土壤污染防治和土地安全利用更是困難重重。一方面，土壤污染成因復雜，需采取風險管控措施配套工程修復技術的綜合治理，但目前仍缺乏大規模、易推廣的經濟有效的農田土壤污染修復技術，加上農戶對農藝調控、替代種植、種植結構調整等風險管控措施的落實缺乏配合，更不利于分散污染的統一管理。另一方面，多數地區治理修復責任及承擔主體培育不足，修復措施還需依靠分散農戶實施，而受傳統耕作方式、收益風險等因素影響，農戶參與積極性不高，造成土地流轉困難，嚴重阻滯了土地的安全利用。

2 污染地塊土壤污染防治

隨著城市布局和產業結構調整，近年來我國關停并轉了大量工業企業，同時遺留了嚴重的場地土壤污染問題，環境安全隱患突出。結合土壤修復的實踐案例可以看出，目前我國污染地塊管理的關鍵問題在于缺乏風險管理理念的正確導向及對土壤修復投入產出的綜合效益考量，導致過度修復、盲目修復和低效修復的現象普遍存在[15-20]，具體來說包括以下幾個方面的內容。

2.1 政策法規不完善，標準規范不健全

借鑒發達國家污染地塊管理的成功經驗，土壤污染防治的關鍵在于有效的制度控制[21]，即完整的圍繞核心法律不斷補充配套的政策法規體系和精細化技術導則、標準的指導規范，確保土壤污染防治各階段工作有法可依、有章可循。目前土壤污染防治專門法律仍未出臺，農用地和建設用地土壤環境質量標準還未施行，分級分類的風險管控制度體系尚未形成，缺乏針對不同類型污染地塊的修復技術導則和可操作的修復行業規范指引。

2.2 技術能力基礎薄弱，市場環境亟待完善

自2011年以來，我國土壤污染防治的技術水平和設備自主創新能力快速提升，土壤污染治理專項預算逐年增加，土壤修復產業鏈不斷優化，但相對我國土壤污染防治的現實需求，仍缺乏專業的人才隊伍建設、自主設備研發與規模化工程應用、風險管控與可持續修復體系、全過程監管監測的大數據動態管理等技術。在市場方面，涉及資金籌措困難、市場激勵不夠、政府監管不平、企業操守缺乏、三方監督缺位和無序競爭等方面的問題。

2.3 過分強調工程修復，缺乏風險管控意識

發達國家從全面修復到風險管控再到可持續修復的污染地塊管理歷程表明，污染地塊的全面治理和徹底修復是不現實且不必要的。目前我國正處于從全面修復向風險管控轉變的過渡時期，但還未全面樹立正確的風險管控導向。土壤污染防治實踐中仍普遍存在以絕對安全為目標的“過度修復”，這種治理方式不僅成本高昂，也不利于社會資源的優化配置、土地資源的多功能性和可持續利用，嚴重違背以風險管控為導向的土壤污染分級、分類、分區管理思想。

2.4 二次污染問題突出，修復模式不可持續

目前的污染地塊治理修復僅考慮降低污染物的目標濃度、易于實施、節省時間等因素，一方面，缺乏對修復工程實施過程中的資源材料消耗及產生的廢物、修復材料和裝備能源制造過程全生命周期的環境凈效益的考量，加上工程操作不規范和部門監管不到位，易引起修復過程的二次污染；另一方面，項目前端設計往往忽視生態系統的完整性，將污染地塊與周邊環境和城市發展割裂開來，對于如何平衡公眾社會效益和企業、政府利益，實現修復土地增值及土地周邊企業與區域經濟的整體協調發展缺乏深入認識。這種狹隘的修復理念限制了工程措施與非工程措施聯合管理的潛在效益，造成土壤污染修復資金需求巨大的財政壓力。

3 對策與建議

基于我國土壤污染的嚴峻性和污染防治的緊迫性，在分析我國土壤污染防治存在的主要問題的基礎上，根據習近平總書記在十九大報告中加快生態文明體制改革的戰略部署，圍繞“強化土壤污染管控和修復”的核心要求，本文從土壤環境保護和土地安全利用的宏觀視角提出以下土壤污染防治對策。

3.1 加快完善土壤污染防治頂層設計

完善頂層設計應從構建政策體系和統籌區域發展兩方面開展。首先，以《土壤污染防治法》為原則性綱領文件，針對不同土地用途，加快制定配套的土壤污染防治標準、實施細則和技術導則，從中央和地方層面切實保證綱領性文件的條目細化、因地制宜和配套落實，系統有效地規范和指導土壤污染防治各階段工作。目前這方面工作正深入推進，《土壤污染防治法》已經經過人大第一次審議，其他標準如《農用地土壤環境管理辦法（試行）》也于近日施行。其次，明確治理思路，統籌土壤污染防治工程與地方基建項目、土地利用規劃和區域發展布局的整體設計，優化社會資源配套和土地利用效率。

3.2 “三個治理”齊頭并進

同時推進土壤污染防治工程的源頭治理、精準治理與綜合治理，從“防”和“治”兩個角度入手解決土壤污染問題。第一，土壤污染防治的重點在于源頭防范，推動土壤環境管理從末端治理向源頭預防的轉變，預防和控制產生新污染，促進大氣、水、土壤污染防治行動計劃所涉及的重點污染行業企業實現清潔化轉型和污染物減排，盡快改變“邊污染，邊治理”的管理模式。第二，土壤污染與大氣污染、水污染密切相關，同時又具有明顯的區域性、局部性特征，針對土壤污染物開展精細化治理的同時，也應兼顧生態環境的系統性和區域發展的整體可持續性，將大氣、水體及其他可能影響因素納入保護行動框架之中。

3.3 樹立基于風險的“三個修復”理念

借鑒發達國家的綠色智能可持續修復理念，樹立我國污染土壤修復的可持續修復原則、適度修復原則和綠色修復原則。第一，將可持續發展的理念貫穿于整個工程初始設計、實施和后期監測，綜合考慮環境、社會和經濟三方面因素，依據項目目的、成本、時間等，設計基于生命周期評價和成本效益分析的合理的修復技術方案。改變傳統的“一刀切”治理模式，建立以風險管控為核心思想的集污染預防、風險管控、治理修復和土地流轉再利用為一體的土壤可持續管理策略。第二，采取可有效控制潛在風險同時改善土壤功能的修復技術方案，從環境敏感性的角度降低或消除風險，結合城市發展和城市空間規劃，適度修復，減少修復行為自身的環境足跡，實現環境、社會及經濟效益的有機統一。第三，在保障人體健康和環境安全的同時，采用環境友好的多手段原位聯合修復技術，避免二次污染和破壞土壤生態功能，同時也要保障修復效果的長期性和可持續性。

3.4 加強產業鏈中各利益方廣泛合作

利益相關者合作主要表現為土壤污染防治項目中各職能和土壤污染防治產業具有涉及領域廣、專業性強、地域特色明顯的特點，涵蓋科技研發、工程施工、項目咨詢、部門監理等多個環節。開展國內與國際、企業與政府的密切合作，特別是促進科學家與企業、政府對接，帶動科技成果的轉化落地，可顯著提高社會資本利用效率和平衡各方利益，加快土壤治理修復新興戰略產業的健康有序發展。

3.5 拓寬融資渠道與籌資主體

據估計，完成全部風險土地修復需數萬億的資金投入，目前用于土壤污染防治的中央專項資金遠不能滿足巨大的市場空間。雖然堅持“污染者付費”原則，實踐證明，其在執行中會遇到各種挑戰，如無法追溯責任人的歷史污染、責任人無力承擔巨額修復資金、多個污染方如何劃分責任等。因此，有必要加強發揮市場作用，制定資金管理辦法和使用制度，拓寬土壤修復融資渠道和資金繳納主體。如利用土壤修復后巨大的再利用價值激勵政府和社會資本合作的（PPP）模式，吸引國際基金、高風險企業保證金制度、環境稅等其他創新融資手段。盡快建立以“誰污染誰治理，誰受益誰付費”為原則的多主體、多渠道、多目標的投融資體系，確保修復資金來源的穩定性、多元化和修復工作的可持續開展。

3.6 建立土壤環境質量預警機制

土壤污染的隱蔽性、滯后性、累積性特點使得土壤污染難以被及時查明。而土壤一旦被污染，則影響范圍大、影響時間長、危害嚴重、治理修復難、治理成本高，因此必須堅持“預防為主，保護優先”的原則，建立土壤環境質量預警機制，準確預測土壤環境質量的時空變化趨勢。根據預警結果，及時采取調整產業布局、合理規劃土地用途等措施有效防止土壤環境質量惡化，宏觀調控區域空間尺度上土壤環境風險管理的戰略實施，最終實現農產品質量安全、人體健康、生態環境保護、土地安全利用和社會經濟協調發展的五者統一。

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Challenges and Strategies for the Soil Pollution Prevention and Control in China

Chen Weiping
State Key Laboratory of Urban and Regional Ecology, Research Center for Eco-Environmental Sciences, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100085

Purpose/significanceIn the context of severe soil pollution in China, this paper explores efficient strategies to improve the soil quality, protect the soil environment and use the land resource safely,which has important practical signi fi cance and profound strategic impact for the food safety, the public health, the land sustainability use and the ecological civilization construction.Method/processThis paper systematically analyzed the challenges in the process of the soil pollution prevention and control, and further proposed key measures in the soil pollution treatment from the macro perspective of the soil environment protection and the land safety use.Result/conclusionThe results show that the soil pollution prevention and control in China focuses on the farmland and contaminated sites. The nonignorable problems do exit though apparent progress has been made.For example, the farmland pollution is facing critical challenges, including the spatial heterogeneity of pollutants distribution, the lack of linear relationship between pollutants in soil and those in crops, the inadequate control of the pollution source and the dif fi cult safety use of farmlands. For contaminated sites, problems such as imperfect policy systems, lagging the technical capacity construction, the unreasonable engineering remediation and the unsustainable remediation mode have aroused the government’s attention. In this sense, strategies should be put forward as soon as possible to protect the national soil ecological security and promote the strategic planning of the land use, speci fi cally, to improve the top design of the soil pollution prevention and control, to carry out the pollution source management, the precision management and the comprehensive management systematically, to obey the principles of the sustainable remediation, the moderate remediation and the green remediation, to widen the close cooperation among stakeholders involving in the soil industrial market, to innovate various and stable funding approaches for the soil remediation, and to establish the soil environment quality warning mechanism.

land safety use risk management sustainability remediation soil pollution prevention and control farmland pollution industrial contaminated sites

2017-11-17

2017-12-04 本文責任編輯：唐果媛

X32 X53

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.06.09

*本文系環境保護部土壤環境管理司項目“土壤污染防治技術體系研究”研究成果之一。

陳衛平（ORCID： 0000-0003-3568-0061），中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室研究員，博士，中國發展戰略學研究會環境戰略專業委員會，E-mail：wpchen@rcees.ac.cn。