員額制檢察官的職業窘境與改善建議

高玉蓉

武漢市江夏區人民檢察院，湖北 武漢 430000

員額制檢察官的職業窘境與改善建議

高玉蓉

武漢市江夏區人民檢察院，湖北 武漢 430000

此次司法改革的落腳點是司法責任制，作為司法責任制主體的員額制檢察官被認為承載著檢察機關的希望與未來。但試行一年多以來，出現了員額制檢察官工作嚴重超負荷、進步受阻、職業榮譽感受挫等情況。因此，提升檢察官職業榮譽感、為檢察官減負、暢通其職業提升渠道是檢察機關亟需解決的問題。

員額制檢察官；司法責任制；檢察改革

員額制檢察官制度是此次檢察改革的重要表征，從試點檢察院的實施結果來看，其與預期的增強檢察官職業榮譽感，提高辦案質量、提升司法效率有一定的差距。雖然這并不能否認改革本身的正當性、合理性、可行性與必要性，但關注檢察官的職業窘境，并著力改善其工作環境，是檢察機關立足現實、著眼未來的重要舉措。

本文所稱的“員額制檢察官”，主要是指在業務部門承擔了主要辦案工作量且未擔任部門負責人及以上職務的員額檢察官。

一、員額制檢察官面臨的職業窘境與原因分析

(一)檢察官人均辦案數量急劇增加

員額制檢察官實行初衷是想將檢察官數量向業務部門傾斜，充實一線辦案力量。但大多數基層院的實施結果卻是出人意料，反而出現了辦案檢察官數量實際減少、人均辦案量急劇增加的現象，主要原因在于：1、員額檢察官職數有限。改革后基層院的員額檢察官數量只占全院職數的39%，除開行政事務極其繁忙的正、副檢察長、專職委員等院領導以外，留給業務部門的員額檢察官職數少之又少。2、部分員額檢察官無法辦案。從已經完成了員額制改革的檢察院來看，首次進入員額的檢察官大體分為四類：院領導、原部門負責人、在綜合部門工作多年的原檢察官、正在一線辦案的年青中堅力量。其中，前面三類人員占據了員額數的一半以上。但這類人員已經脫離一線多年，絕大多數人在心理上(主要因素)、在技能上(次要因素)都無法再調試回辦案主力的角色，無法承擔一個員額檢察官的辦案重任。導致的結果就是這類人員在業務部門只掛名不辦案或少辦案，或掛名在業務部門但實際在綜合部門工作。3、員額檢察官跨崗兼職現象依然存在。與上述情況相反，檢察機關還存在入額檢察官能力上滿足辦案需要卻被調配到綜合部門工作的情況。雖然檢察機關三令五申禁止員額檢察官在非業務部門工作，并進行了一系列的檢查、整改，但此種情況實難杜絕。原因在于近幾年檢察機關綜合部門的人員素能要求也大幅提升，檢察院為追求全院工作的均衡發展，往往不惜違規操作，讓優秀的員額檢察官跨崗到綜合部門工作。4、檢察官助理分擔工作有限。改革前，凡是具有檢察員、助理檢察員身份的檢察官都能獨立辦案、署名。改革后，上述人員中只有不到一半的人具有檢察官身份，其余的都成為了檢察官助理，這就出現了兩個問題。第一，員額檢察官除了要審查自己的案件外，還要審查助理所辦案件，實際上要署名并承擔終身責任的案件幾乎是增加了一倍——這還是基于助理具有了獨立辦案的能力。而那些既無辦案資格又無辦案能力的檢察官助理，則只能為檢察官做一些簡單的事務性工作，為檢察官分擔的工作量相當有限；第二，年紀大、資格老的原檢察官沒有進入員額而成為了檢察官助理后，無法順利的完成角色轉換。有極端的例子就是不少員額檢察官寧愿與其他檢察官共用一個年輕的檢察官助理或沒有檢察官助理，都不愿意搭檔一個年紀較大的助理。這樣也造成了檢察官助理的短缺，從而變相增加了檢察官的工作量。

(二)檢察官工作效率難以提升

與此次員額制改革相配套的有檢察機關內部職能部門的調整與合并、統一業務應用系統權限的重新分配，目的都是為了清減程序、提高效率。不可否認取得了一定的效果，但成效并不顯著。原因在于：1、案件的辦理流程幾乎未精簡，特殊案件的辦理更為繁瑣。以公訴案件為例，從接收案件、權利告知、提訊，到撰寫審查報告、起訴書、量刑建議書，再到開庭、審查判決、案件歸檔，一樣都不能少。如果說有減省的地方，無非就是相比復雜的案件，一個簡單案件的審查報告更簡、出庭時間更短，但由此節省出來的時間是微不足道的。另外，未成年人案件(含被害人是未成年人的案件)的辦理程序日趨復雜，檢察官用于處理與案件相關的社會性事務的時間與精力成倍增長。2、案件的終身負責制客觀上延長了部分復雜案件的辦理時間。司法責任制無疑是先進、合理的，不僅能增強責任心、提高準確率，還能提升工作效率。但在兩種情況下，司法責任制會減損工作效率。第一種情況是檢察官業務能力不足。司法實踐中，不少檢察官面對復雜、爭議或不認罪案件時，法學功底薄弱、邏輯思維短缺、證據運用不力、應變能力不足、說服能力欠缺等短板逐一暴露，在司法責任制的壓力下，往往導致案件反復退查、延長、匯報、補證，案件久拖不決；第二種情況是錯案追究適用情形不明。錯案追究是一個復雜的話題，比起司法規律本身，更多的決定因素反而是政治指導思想、社會意識形態等。適用情形不明、評判標準模糊、拿捏尺度不一都會導致檢察官心有顧慮、難下決斷。3、其他影響工作效率的因素。提到檢察官的工作效率，統一業務應用系統的使用是一個繞不開的話題。該系統上線以來，在規范司法程序、查詢統計數據等方面起到了良好作用，但其運行緩慢的問題給檢察官們辦案造成了太大的困擾，影響了工作效率。另外檢察機關內部日益增多的非業務學習、會議、社會綜合治理工作，占據了檢察官很多工作時間。檢察官們戲稱一周五天，至少有兩天半在開會，剩下的兩天半用于開庭、提審，則審查案件與制作文書就只能是下班時間了。

(三)檢察官職業保障未達預期

我國司法改革有一個非常明晰的目標吸引著眾多從業者，那就是法官、檢察官的職業化、專業化、精英化。但從結果來看，有讓人期待落空的感覺。1、去行政化效果不明顯，檢察官身份不如行政職務身份。司改后檢察官人數減少了，但其地位未得明顯改善，如話語權未增強，檢察系統內外的受尊重程度亦未得明顯提升，這樣會造成一些不良后果。首先，檢察官的職業榮譽感受挫，無法激蕩起檢察官投身檢察事業的工作熱情。其次，無助于檢察官獨立、正直的司法秉性的培養。在這里不得不說的是，我國檢察官終難實現司法獨立的根源還是在于檢察官對正直秉性的失守、對行政權力的屈從，而這往往起源于直屬領導的指令。司法責任制改革、司法辦案全程留痕并不會改善這一情況，因為干涉的指令都是口頭的，并不會在辦案過程中留下痕跡，如果檢察官不能夠秉持正直，則干涉司法獨立的現象永難杜絕。檢察院、法院概莫能外。2、職業發展環境較差，無法適配檢察官群體的專業化。不少檢察官反映，司改后除了更忙更累，幾乎沒有什么改變，感覺自己還是一輩子都只能當個“法律搬運工”，頗讓人沮喪。首先，是表現在缺乏與檢察官身份相適應的高端業務培訓。目前檢察機關會有各業務條線的培訓，一般以視頻講座的形式進行，這存在幾個問題：一是檢察官忙于辦案怠于參訓，二是講座內容淺顯針對性不強，三是未親臨培訓現場參與討論獲益不多。其次，我國檢察官(法官)缺乏展現實務界實力、提升職業形象的外部條件。在歐美國家，法官、檢察官地位頗高受人尊敬，除了國家良好的法治環境外，也因為司法官個人本身可能就是一個法學大家、知名教授，在領域內、社會上都頗有話語權。但我國的檢察官、法官不僅被群眾質疑，還往往不受法學界待見。除了其本身的法學素養確有欠缺外，司法機關為司法官們提供的參與高端法學論壇、與知名法學教授切磋、與高校法學院人才交流、赴海外學習考察等展示實務界司法官實力與風采的機會非常有限。低端的人才培養機制導致的結果一是司法官法學水平確實有限，二是眼界、志向、目標都頗低，三是自我認同感差，四是得不到法學界的尊重。最后的結局就是我國檢察官(法官)仍然處于法學“鄙視鏈”的底端。3、薪酬增幅有限，無法體現檢察官群體的精英化。司法改革之前提出的法官、檢察官薪酬漲幅頗讓人神往，但最后也未能如愿。以筆者所在的武漢市基層檢察院為例，未承擔行政職務的入員額檢察官每月薪酬的增長僅為一千多元，與之前所說的增幅為50%相去甚遠。員額檢察官今后將是檢察機關最寶貴的人才，其學位學歷、職前經歷、入職門檻、業務能力等要求都將大幅提升。一個法律專業學生成為一個員額檢察官所付出的金錢、時間、精力等代價也都將加大，其所獲薪酬也理應大幅增加。

二、解決員額制檢察官職業窘境的兩點建議

(一)關注檢察官內心需求，培養檢察官的職業榮譽感

機關工作本身重復、單調、枯燥，如果不注重檢察官職業榮譽感的培養，讓其發自內心的愛上工作，而只是以外部力量來迫使其履職，不可能調動起工作的主動性、積極性，也不可能為檢察機關培養精專人才。1、呵護檢察官的正直初心。追求正義是源于人類天性的內心需求，絕大多數法科學生走向檢察崗位時都心懷打擊犯罪、伸張正義的使命感與責任感，這驅使其自愿投入更多時間、精力甚至感情到工作中來，成為一個優秀的法律人。這種情感蘊含了驚人的力量，但同時也是脆弱的。如果一再受到司法不公的困擾，檢察官最初的使命感與責任感必將消失殆盡，成為一個缺乏工作熱情、機械麻木的“法律搬運工”。因此，檢察機關堅持司法獨立、堅守公平正義對外是建設法治社會的表現，對內更是尊重檢察官情感需求的表現。2、提升檢察官在系統內的地位。一般情況下，司改后的檢察院員額檢察官人數只占到了全院人數(含各類人員)的1/4到1/5，對于這樣一個精英化的群體，理應區別對待。首先，在法律事務上檢察官應具有最大的話語權。一要尊重檢察官的案件處理決定，二是檢察官非因故意或重大過失不承擔錯案追究責任，三應將檢察委員會成員調整為員額檢察官。其次，在行政事務上應給予檢察官更多自主權。淡化部門概念，成立相對獨立的檢察官辦公室是很不錯的嘗試。檢察官既是案件的決策者，也擁有較為自主的行政領導權，能夠對其辦案單元的人員進行自主管理、業績考評并分配獎金。再次，在薪酬上應拉開入員額檢察官與其他檢察人員的差距。目前兩者間確有差距，但差距太小，應予增大。3、提升檢察官的社會地位。我國法官、檢察官的社會地位都亟待提升，既是改善法治環境提高司法公信力的需要，也是吸引更多高端人才的需要。首先，必須提高檢察官的準入門檻。可效仿英美，從法科學生到刑事律師再到檢察官助理最后到檢察官，每一層級都要嚴格把關；學歷、資歷、案例、能力，各個方面都要精心考量。這種選拔方式，既是為了確保檢察官卓越的執業能力，也是為了區別于普通公務員招考，強調群體的精英化與優越感。其次，應對檢察官采取精英式培養。一是要提高業務培訓級別。對入額檢察官的培訓與對該業務條線全部從業人員的培訓應區別開來，培訓方式、培訓師資、所講內容及參訓后的調研要求都應要求更高。二是充分展示檢察官的精英職業形象。檢察官(法官)不僅是公務員，更是司法官，不能僅讓檢察官埋頭辦案，還應讓其在立法、司法、法學理論界發聲，讓其在高端場合充分展現實踐與理論完美結合的職業形象。三是要多提供高層次的域外交流機會。西方發達國家是現代法律文化的發源地，我國目前的刑法、刑事訴訟法基本移植于歐美。應讓辦案檢察官的國外交流考察成為常態，既能學到法理精髓，又能增長見識，還能培養檢察官的國際視野。再次，仍然是提高薪酬。入員額司法官的薪酬不僅應明顯高于司法機關內部的其他人員，也應明顯高于同級行政公務員，不然何談司法機關的專業化、司法人員的精英化，何談職業榮譽感。

(二)為檢察官減負，為其發展專業提供外源支持

作為社會精英的檢察官與法官，本身就應該是一個社會中最具有理性的群體，但理性并不是天生就有的，而是后天習得的。一個被各種繁雜事務纏身的檢察官，連學習、思考、總結的時間都沒有，又怎么能在法律方面有所造詣，獲得真正的理性呢？1、應著力解決案多人少的突出矛盾。以基層院為例，普遍認為，一個檢察官人均辦理公訴案件不超過60件較為合理，但實踐中檢察官的人均辦案量往往超過120件，相當大一部分院還高于這個數字。這樣的現狀對檢察官的身心健康、職業發展都有莫大的損害，應著力解決。首先，必須為一線增配員額檢察官。公訴、批捕、偵監等主要業務部門的檢察官數量應予增加，其他案件管理、控告申訴、刑事執行等綜合業務部門的檢察官數量應予控制。其次，應杜絕員額檢察官跨崗到非業務部門的現象。對于屢禁不止的跨崗、掛職、兼職現象應予以整頓，嚴格考評機制，未參與辦案的檢察官一律不得考核通過。再次，不能承擔正常辦案工作的檢察官應退出員額。久未辦案、無力無心辦案的入員額檢察官應退出員額，謀求其他方面的發展。當然，在員額檢察官退出機制的建立方面要特別謹慎，避免檢察官因保持司法獨立而遭到打擊報復。2、應控制員額檢察官的行政綜合事務工作量。員額檢察官的專業化與精英化應突出表現在法學領域的精、專、深，為此必須減少與法律無關的工作事項。首先，公務員招錄方面應按需招人，而不是一味招錄法律生。檢察機關想要適應社會的發展，需要的不僅是法學人才，還有其他新聞、技術等綜合人才，則應該在進行人員招錄時增加其他專業崗位名額。否則招進太多法律專業學生，既受職數所限無法進入員額打擊其工作積極性，又無法滿足其他綜合崗位的工作需求，浪費職數。其次，檢察院的綜合事務應主要由綜合部門、綜合人員來進行，而不應該占用員額檢察官太多的時間與精力。社會發展的重要表現就是分工的專業。員額檢察官主要精力應用于辦案，其他專業的檢察人員則專注于處理行政管理、新聞宣傳、技術信息等其他事務。3、為檢察官辦案提供好后勤保障。目前檢察機關辦案基本已經實現電子化、網絡化、信息化，這需要強有力的后勤保障與技術支持。首先，辦公電子設備的配備要確保規格。例如，統一業務應用系統是檢察官的辦案載體，但該系統頗占電腦的運行內存，若電腦配置太低，則嚴重影響運行速度，30分鐘能做完的事情可能實際需要45分鐘做完。其次，著力改進辦案、辦公軟件。由檢察機關自主研發的統一業務應用系統及相關的六大平臺系統陸續上線，系統中的bug因影響工作效率而頗遭非議，因此必須持續研發、改進。再次，利用信息化技術為檢察官辦案節省時間。不少基層檢察院已經啟用了遠程提審、遠程開庭等設備軟件，從使用的結果來看，節省時間的效果非常明顯。例如，以前驅車到看守所提審，往返路程40分、辦手續10分鐘、提審30分鐘，則一次至少需要80分鐘(針對的還是較近的看守所、較簡單的案件)。如果是遠程提審，則40分鐘足矣，可以節約50%的時間。

當然，為檢察官減負并不只是單純的為其減少工作量，更不意味著對檢察官降低要求，而是要讓檢察官將時間與精力聚焦到法律實務上來，同時提升對檢察官法理研究水平的要求，讓檢察官從一個初級的“法律搬磚工”走向職業化、專業化，蛻變為真正的法律菁英。

[1]劉濤，王敏遠，張建偉，王志祥.如何保護檢察人員依法履行法定職責[J].人民檢察，2016，11(上半月)(21).

[2]張永進.法國檢察官辦案責任制及其啟示[J].人民檢察，2017，3(上半月)(5).

[3]胡建光，萬艷紅，梁劍寶.關于員額檢察官退出機制的思考[J].檢察調研與指導，2017.

D926

A

2095-4379-(2017)29-0005-03

高玉蓉(1981-)，女，湖南常德人，華中科技大學法學院，2014級法學博士研究生在讀，任職于武漢市江夏區人民檢察院，研究方向：馬克思主義法學。