檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)淺析

孔維昕

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)淺析

孔維昕

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津 300380

檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能，既包含對(duì)訴訟的監(jiān)督，也包含對(duì)訴訟之外的監(jiān)督，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟外的一項(xiàng)重要職能。近年我國(guó)加強(qiáng)了依法行政的建設(shè)和監(jiān)督，但仍然存在行政行為違法的現(xiàn)象，行政執(zhí)法行為違法現(xiàn)象更為突出，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督面臨許多困境，本文通過(guò)對(duì)該問(wèn)題的分析與研究，希望能夠?yàn)榻鉀Q該問(wèn)題提供思路。

行政執(zhí)法行為；法律監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)

行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟外的一項(xiàng)重要職能，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能具有重要的作用。因而要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能作用，就應(yīng)當(dāng)研究和完善檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)概述

行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法行為過(guò)程中存在的違法行為實(shí)行法律監(jiān)督的一項(xiàng)權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)具有兩個(gè)明顯的特征：一是被監(jiān)督者是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，即檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時(shí)，被監(jiān)督者只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不是所有的行政機(jī)關(guān)或者其他國(guó)家機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督的對(duì)象是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中存在的違法行為，即檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時(shí)，其監(jiān)督對(duì)象不僅是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為，而且還必須是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的違法行為。

由于檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時(shí)，監(jiān)督對(duì)象的廣泛性，因而行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容也較為廣泛。從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政違法行為程度的角度，行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)包括以下內(nèi)容：

(一)對(duì)不移交涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督權(quán)

對(duì)不移交涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督權(quán)。是指對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件不予移送的行為，檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)。行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移交涉嫌犯罪案件的行為是一種犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。

(二)對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)

對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)，是指對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法采取的強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療等限制人身自由的行政行為是否違反法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)。

(三)對(duì)其他行政違法行為的監(jiān)督權(quán)

對(duì)其他行政違法行為的監(jiān)督權(quán)，是指對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過(guò)程中出現(xiàn)的其他違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有法律監(jiān)督權(quán)。

在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法享有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，具有十分重要的意義。首先，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。我國(guó)在建設(shè)法治國(guó)家過(guò)程中，要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法行使權(quán)力。由于行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)中數(shù)量眾多，且執(zhí)法活動(dòng)與人民群眾的利益息息相關(guān)，因而其依法行政是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵。從目前實(shí)踐看，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中的違法行為還較為嚴(yán)重，因而加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)其執(zhí)法行為的監(jiān)督，無(wú)疑有助于防止和減少行政違法行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。其次，有利于樹(shù)立法律監(jiān)督的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督國(guó)家權(quán)力依法正確行使，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。行政機(jī)關(guān)是行使國(guó)家行政權(quán)的重要機(jī)關(guān)，在國(guó)家和社會(huì)管理中占有十分重要的地位，檢察機(jī)關(guān)只有對(duì)其執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，才能發(fā)揮其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用，才能在整個(gè)社會(huì)生活中樹(shù)立法律監(jiān)督的權(quán)威。最后，有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為都涉及公民、法人的切身利益，一旦違法就會(huì)侵害其合法權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，可以有效防止和減少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為，從而有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)行使存在的問(wèn)題

從目前執(zhí)法實(shí)踐看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的違法行為還比較嚴(yán)重，人民群眾對(duì)此有較多的反映，這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)尚不完善還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)行使存在以下問(wèn)題：

(一)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，我國(guó)法律沒(méi)有明確的規(guī)定，而是由國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》等法律規(guī)定，可見(jiàn)我國(guó)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低，難以體現(xiàn)其應(yīng)有的法律地位，更難以保證其得到有效的實(shí)施。實(shí)踐中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)而提出的監(jiān)督建議，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往不予理睬，或者不及時(shí)采取措施，也不給于任何反饋，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此無(wú)可奈何，這充分說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律配置較低。

(二)缺乏有效的監(jiān)督手段

及時(shí)了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否存在違法行為，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督的前提，也是檢察機(jī)關(guān)正確行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效保證。雖然1999年最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家保密局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見(jiàn)》，要求檢察機(jī)關(guān)與各部門(mén)之間采取不同形式互通信息，2000年最高人民檢察院、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》也要求檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)署之間建立聯(lián)席會(huì)議制度，但是，這種“互通信息”和“聯(lián)席會(huì)議制度”都具有一定的隨意性，而且不具有及時(shí)性和全面性，因而難以保證檢察機(jī)關(guān)及時(shí)了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體情況。從實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)往往在辦案過(guò)程中或者通過(guò)當(dāng)事人或者有關(guān)人員的舉報(bào)等方式，才能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在一些違法行為，但是這可能只是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行為的“冰山一角”，實(shí)踐中還可能存在大量的違法行為沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況缺乏知情權(quán)，是其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏監(jiān)督手段的重要表現(xiàn)。同時(shí)，從法律監(jiān)督實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)要行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，不僅要了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中是否存在違法行為，為此，檢察機(jī)關(guān)不僅需要有知情權(quán)，更重要的是需要有發(fā)現(xiàn)違法行為和收集違法證據(jù)的手段。但是，從目前我國(guó)法律看，既沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，也沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有發(fā)現(xiàn)違法行為的手段，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)既不了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中是否存在違法行為，也無(wú)法發(fā)現(xiàn)和證明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正在執(zhí)法過(guò)程中存在的違法行為。

(三)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的效力缺乏保障

為了保證行政執(zhí)法監(jiān)督的有效性，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其監(jiān)督的效力。然而，從目前的法律規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督主要可以采取以下兩種方式：一是立案?jìng)刹椋磳?duì)行政人員在行政執(zhí)法過(guò)程中違法嚴(yán)重而構(gòu)成犯罪的行為，即發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件而不予移送的行為，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行立案?jìng)刹椋欢翘岢鰴z察建議，即對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中存在的一般違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以向違法機(jī)關(guān)提出檢察建議，要求予以糾正或者要求對(duì)有關(guān)違法人員給予行政處分等。這兩種監(jiān)督方式中，我國(guó)法律只對(duì)立案?jìng)刹檫@種監(jiān)督方式的效力做出了規(guī)定，但對(duì)檢察建議這種監(jiān)督方式的效力缺乏規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督效力缺乏有效保障。

三、完善檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的建議

針對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)存在的問(wèn)題，要有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有作用，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，保證我國(guó)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，建議從以下三方面完善檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

(一)提升檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律地位

從目前實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)很少行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，即使行使了行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。其效果也不理想，其中的重要原因是行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的配置較低。為了改變這種狀況，必須提高檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，為此建議應(yīng)當(dāng)改變目前以行政法規(guī)和司法解釋的形式來(lái)配置檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的做法，采取以國(guó)家法律的形式來(lái)配置檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，以提高檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律地位和效力，使其與檢察機(jī)關(guān)的地位一致，與檢察機(jī)關(guān)的其他職權(quán)的效力相統(tǒng)一。

(二)完善檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督手段

為了保證檢察機(jī)關(guān)正確及時(shí)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，防止和減少行政機(jī)關(guān)“以罰代刑”、“動(dòng)用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛”、濫用行政手段侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利等違法行為，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督力度，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法情況以知情權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立案情況或行政處罰情況等執(zhí)法情況及時(shí)報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案審查，或者在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間建立執(zhí)法信息共享系統(tǒng)或機(jī)制，或者規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以定期或不定期地對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，或者在檢察機(jī)關(guān)建立當(dāng)事人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰結(jié)果不服的投訴機(jī)制等，以保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)情況能夠及時(shí)了解，及時(shí)進(jìn)行法律監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施和權(quán)威。同時(shí)，為了保證檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦案、當(dāng)事人申訴、公民舉報(bào)等途徑發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在違法行為時(shí)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)或者收集有關(guān)證據(jù)，正確及時(shí)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以必要的調(diào)查手段。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議法律賦予檢察機(jī)關(guān)以下三方面調(diào)查手段：(1)詢問(wèn)有關(guān)人員。詢問(wèn)是發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)的基本手段，檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，應(yīng)當(dāng)可以詢問(wèn)有關(guān)人員，如有關(guān)當(dāng)事人或者知情人等。(2)查閱有關(guān)材料。即檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，可以查閱與違法行為有關(guān)的材料，如查閱或者復(fù)制相關(guān)法律文書(shū)或者執(zhí)法記錄材料等。(3)調(diào)取有關(guān)證據(jù)。即檢察機(jī)關(guān)為了查明有關(guān)違法行為，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人調(diào)取有關(guān)證據(jù)，有關(guān)單位、組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。

(三)完善行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的效力保障

為了有效發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)的有關(guān)法律規(guī)定，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中提出的檢察建議的法律效力。因?yàn)闄z察建議是檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中提出的具有法律意義的文書(shū)，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)的一種形式，也是我國(guó)檢察權(quán)的重要組成部分，理應(yīng)具有法律上的約束力。為此建議，我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在違法行為尚不構(gòu)成犯罪的，有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正違法行為的意見(jiàn)或建議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查和處理，并應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)將調(diào)查的結(jié)果或者處理情況通知檢察機(jī)關(guān)；有關(guān)機(jī)關(guān)如果認(rèn)為沒(méi)有違法的，也應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)書(shū)面說(shuō)明理由。

[1]付士成.論行政強(qiáng)制措施及其可訴性[J].行政法學(xué)研究，1999(3).

[2]李哲.短期限制人身自由刑事強(qiáng)制措施體系之比較完善[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(5).

[3]程琬稀.檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的司法實(shí)踐[J].法制與社會(huì)，2014(26).

D926.34

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：2095-4379-(2017)27-0098-02

孔維昕，女，天津市西青區(qū)人民檢察院法律政策研究室，干警。