云和縣城鄉私人舊房改造的調查探索

云和縣城鄉私人舊房改造的調查探索

□ 云和縣國土資源局 黃佩忠

一、云和縣城鄉私人舊房現狀分析

1.城鄉私人住房情況分析

云和縣縣域面積984平方公里，轄3鄉3鎮4街道，全縣城鄉建設用地約14.5平方公里，其中居住用地 3.6 平方公里。近幾年云和縣大力推進“小縣大城”戰略，采取下山脫貧和地質災害避讓搬遷等方式,發動大量的鄉鎮農戶進城居住，同時積極發展工業，解決進城民工就業問題，也吸引了大批縣外民工來到云和打工、購房置業，城區私人建房數量急劇增加。前幾年云和縣由于城鄉私人建房管理政出多門，責任部門職能交叉不清，出現管理盲區，致使農房建設管理失控，未批先建，批少建多，批低層建高層現象一度泛濫。如元和街道小徐村的早期農房建設“兩違”嚴重，臨街房屋朝向雜亂無章，坐落參差不齊，弄堂內見縫插針，密密麻麻，似乎伸手可取他家物，讓人有透不過氣來的感覺。

目前，云和城區新建房屋數量不少，原有的舊房就逐漸空置或轉讓，加上老城區內被控制拆舊建新的舊房，實施城中村改造提升就成了大難題。為遏制縣城私人建房無序蔓延亂象，加強規劃管理，防止損壞“老云和”的建設風貌，云和縣政府于2013年制定了核心區的建設控制要求：即在核心區 4.1 平方公里內暫停辦理新建、改建、拆建、擴建房屋審批。幾年下來，在核心區內強烈要求建房人群還是日益增多，特別是危舊房改造的呼聲相當高。據普查鑒定，全縣需拆除重建的 D 級危房約有228幢，重點加固修繕的C級危房69幢，其中核心區D級危房約有100幢，建筑面積約2.81萬平方米。未經普查鑒定的私有住房屬于 C、D 級的有 1200 多幢，計劃拆除重建的達 300 多幢，并重點集中在城區解放街區塊，因為這一區塊作為云和的歷史文化街區，是老祖宗留下的文化遺產，最能彰顯“老云和”的文化內涵，有關部門對該區塊建設非常重視，編制了很多規劃對該區塊進行控制，目前已被縣政府列為“采真里”4A級旅游景區進行規劃建設。

在核心區塊內擬拆建改造的舊房從結構分主要有三種。一是泥木結構，大多連片老舊，戶主眾多，關系復雜，戶均面積少，難以單獨拆建。主要分布在解放街中段兩側，以民房為主。二是磚木結構，想改造又受城市規劃控制不能拆除新建，安全隱患比較大。三是磚混結構，因建設年代早，功能布局不合理，想拆除重建而受政策限制未建。在核心區4.1平方公里以外及城郊結合部擬新建的舊房，通過前幾年的改造，這當中有合法審批的，有違章查處的，有整村拆建的，有零星拆建的，還有辦理“備案手續”認定的，老百姓基本達到一戶一宅。在鄉村擬改造的舊房數量不多，因為隨著城市化進程的推進，且鄉村舊房拆建受制約的因素少，除了水源保護區、風景旅游區及地質災害點，基本都可以批建。但是，目前鄉鎮存在“空心村”或“半空心村”的老舊房屋接近糜爛倒塌期，老百姓處于修與不修、拆與不拆矛盾糾結階段，政府有必要研究出臺相關針對性的引導政策。

2.城鄉舊房土地利用現狀分析

城區內舊房中的土地，從性質分主要有兩種：集體性質土地，這部分主要是受核心區和規劃要求的控制而未能改造；國有性質土地，這部分主要是受政策影響，目前地方政府尚未出臺國有土地上的舊房改造拆建政策，戶主想拆建而未得到許可。

從土地利用管理角度分析：一是當前私人閑置舊房土地利用率低下，樓層低，周邊閑置多，死角地段多；二是核心區的私人舊房均處于地段好，土地盤活再利用價值高（包括國資部門管理的國有閑置舊房數量也不少，并且地段相當優越，如電機廠、老食品廠以及老文化館、體育館等等）；三是當前除了新增建設用地規劃指標緊缺、拆遷政策處理難等問題外，其實新增建設用地落實占補平衡政策顯得更難，特別是核心區的土地等級高，“占補”成本昂貴，規劃利用審批更是難上加難。

3.舊農房涉及旅游發展分析

根據《麗水市農家樂民宿經濟用地管理服務指導意見》的通知精神，積極鼓勵和引導村集體經濟組織、農村村民利用原有房屋和存量宅基地從事農家樂民宿經營，其最主要發展形式為農民利用原有房屋或審批宅基地從事農家樂經營。通過政策鼓勵和引導，促進農村舊房改造利用實現存量農民房屋的資產化，促進美麗鄉村建設和旅游經濟發展的有機結合，突出歷史文化等“舊物”的保留和發揚。總之，支持生態旅游發展，實施農村舊房改造，用地審批應該不是問題。

4.農村村莊整治分析

云和縣由于地勢特殊，居民居住比較分散，對于鄉村的建設也缺乏整體規劃，房屋修建、道路河道設施建設都缺乏長遠的謀劃，建筑物排列無序，隨意修建房屋、畜牧圈舍大都與房屋相連、村民思想觀念落后等限制了村莊的發展，急需以村道硬化、垃圾處理、污水治理、衛生改廁（欄）、村莊綠化5大項目建設為重點，不斷激發村民主體作用，加強部門協作和資金整合力度，全面完成村莊環境整治工程。

二、私人舊房改造的必要性

1.美麗縣城建設的需要

老百姓常說：“街面看看像歐洲，進入弄堂是非洲”，其實這句話還是比較形象的。如何著力推進美麗縣城建設，打造“山水家園，童話世界”生態休閑旅游名城品牌，城區私人舊房改造值得重視。云和縣政府計劃通過政策引導，規劃引領，破解難題，有序推進舊房改造，這項深入人心的“民心工程”，肯定深受百姓認同和贊許，通過舊房改造，讓主街道更美麗，弄堂環境更具古典文化特色，將成為美麗縣城建設的有力支撐點。

2.消除安全隱患的需要

目前，全縣大約有60%及以上城郊或鄉村農戶的房屋屬于70-80年代建造的磚混結構，均使用水泥“預制板”制作而成，房屋質量存在較大問題。據分析，這些舊房子目前有農戶居住的、有閑置并即將倒塌的，城區或城郊的舊房有的還在民工租賃使用中，交通不便，消防和安全隱患較大。據調查，大多數舊房所有人對房屋安全隱患挺擔心，各級政府部門務必提前謀劃，正確引導和落實舊房改造政策，及時消除百姓住房安全隱患，維護社會和諧穩定。

3.促進旅游發展的需要

隨著近幾年旅游產業的發展，鄉村旅游和民宿經濟勢頭良好，根據云和縣旅游產業發展十三五規劃，至2020年，云和梯田景區、木玩童話小鎮達到國家5 A級景區標準，云和湖省級旅游度假區達到國家級旅游度假區標準，創建1個4 A級景區，全縣景區化鄉村旅游示范村達到 6 個以上，并創建成全域旅游示范區。城區私人住房或農村舊房作為旅游資源，體現為旅游景觀（如歷史文化村落）和“農家樂”發展載體，實施好私人舊房改造是旅游產業發展的重要內容之一，也是促進旅游經濟發展的重要保障。

4.節約集約用地的需要

按照部省開展節約集約用地管理要求，積極盤活低效存量土地資源，特別是涉及舊房土地再利用實施改造，政府部門及時擬出臺了《關于推進舊房改造促進節約集約用地的若干意見》政策，有效推進私人舊房改造工作，不但緩解用地供給不足問題，而且還減少政府土地征收投入、耕地“占補平衡”成本等不必要的資金投入，提高土地利用“多贏效率”。

5.資源保護利用的需要

私人舊房也是擺在當前政府部門如何開發利用的有效資源，建設規劃、土地管理等部門要及時做好村莊建設規劃、統籌旅游發展規劃，充分利用資源，做好“開發利用和保護保障”文章。對私人舊房通過分析判斷，確定古民居或文物等保護目標，列入保護，彰顯“留住鄉愁”旅游特色，同時，也明確一批開發復墾項目，及時實施開發利用，盤活有效土地資源，有力支持地方用地空間和建設資金等要素保障。

三、措施及建議

1.政策引領，精準發力

一是敢于擔當，謀劃“游戲規則”。堅持實事求是、調查研究、疏堵結合，多聽“正反”意見，政府部門少說“普通話”，多講“方言”，敢于大膽“吃螃蟹”，堅持政府引導，部門指導，戶主自愿的原則，及時研究制定《云和縣舊房改造實施辦法（試行）》，針對城鄉舊房的改造范圍、審批程序、建設條件以及管理要求等進行明確。如可以根據“一事一議”方式，制定特殊區域政策，對原新華機器廠集中連片的舊房區和西郊村等區塊實施改造，通過整體規劃，資源整合，優化環境等要求，政策引導，部門管理，戶主自行組織，著力推進項目實施。二是精準測算，亮明“贏利賬目”。從大局觀出發，長遠眼光審視，準確測算征地拆遷成本、土地指標成本、環境整治成本、公共設施投入成本等系列政府投入成本，特別是土地資源成本的測算，單是建設用地復墾指標可能就會達到60-80萬元/畝的市場交易價，水田占補平衡指標目前已經達到 35 萬元/畝，地方政府應該盡量減少新增建設用地，特別是少占優質耕地，這樣不但可以節省大筆資金投入，更重要的是還在實施民生項目后帶來既省力、又省錢，甚至更大的“贏利”。

2.落實措施，強化實效

一是強化“接地氣”規劃引領。堅持規劃引領，簡化審批程序，強化村莊建設規劃剛性“執行力”，以規劃引領舊房改造實施，促進美麗鄉村建設。如在村莊規劃方面可探索試點結合農村基礎設施建設規劃等專項規劃，“多規合一”的農村建設綜合規劃，政府應該為鄉鎮村各級建設規劃一次性買單，真正做到政府指導投入、村集體或民間組織主體實施、戶主全員自愿參與的“接地氣”整體規劃，特別是必須真正體現村民參與“陽光規劃”，強化建設規劃的實用性和項目實施的實效性。二是試行“區域蠶食”分期推進。堅持先易后難、突破難點、注重調研、總結經驗、安置得力、補償到位、追求實效、著力開展老城區舊房改造成功試點。如可以開展元和街道小徐、古竹、睦田等城中村的整體土地置換搬遷試點，由村集體組織為項目實施主體，全面開展項目民意調查和投資評估測算，并借助民間組織融資投資，推進試點工作。另外，個別區域也可以用文物保護、文化特色街改造等項目包裝進行開發修建，著力改變臨街富麗堂皇，街后破舊不堪的局面。三是建立“雙贏”激勵機制。要充分發揮村級自治組織或戶主的拆除積極性，變“要我退”為“我要退”，變“要我改”為“我要改”。建議通過補償、置換等方式，如推行“棄卒換車”模式，讓居民得到真正實惠，激勵村集體或居民農戶主動配合實施。既為政府有效盤活土地利用資源，又能改善居民住房環境，促進美麗縣城建設。

3.試點推進，規范運行

一是有的放矢，開展試點。選擇戰斗力強的村集體組織，或者居民要求強烈的區域開展試點工作，通過設立專門組織、制定村規民約等方式方法自主自制實施。二是抓住重點，著力推進。開展旅游重點區域試點改造。特別是針對旅游核心區塊的舊房改造，加大力度，有序推進。如對云和梯田景區核心區塊的農民，建議參照飲用水源保護地人口轉移等政策要求落實轉移，鼓勵下山轉移，轉移后的房屋統一收回，并“二次利用”上市流轉經營。

4.強化責任，獎懲到位

一是統一思想，亮化“責任清單”。要把舊房改造看成是當地政府實施最大的民生工程，消除“拆遷難”的老大難問題，明確部門責任，變責任部門 “踢足球”為主動“搶橄欖球”，變戶主“等靠要”為“主動干”，進一步轉變觀念，統一思想，堅定信心，進一步強化責任意識。二是強化監督，落實到位。明確責任主體，細化管理流程，簡化審批程序，量化考核評價，獎懲結合，督查并舉，有效運行。