新型城鎮化建設與農村土地流轉探析

萬忠碧 中共荔浦縣委黨校

新型城鎮化建設與農村土地流轉探析

萬忠碧 中共荔浦縣委黨校

土地是新型城鎮化發展的物質基礎之一，農村土地流轉的規模和速度，很大程度上決定著城鎮化進程中農村人口向城鎮轉移的規模。當前政府必須通過宏觀調控控制土地流轉速度和規模，保障城鎮能夠吸納土地流轉后轉移出來的剩余勞動量；進行微觀調控界定土地市場價格、明確土地產權、完善土地流轉制度，實現農民向市民轉化，助推土地流轉。

新型城鎮化 農地流轉 基本對策

當前，我國經濟社會發展處于由高速增長向中低速增長的轉型期，未來我國經濟的增長將依靠城鎮化與新農村發展所帶來的內需擴張來維持。隨著我國城鎮化的推進以及家庭聯產承包責任制的邊際效用的減少，土地流轉成為我國農村改革的軸心。合理的農村土地流轉不僅能助推新農村的建設與發展，也能助推新型城鎮化的建設與發展。

一、新型城鎮化建設中農地流轉面臨的問題

（一）沒有明確的定價標準，制約農地流工作的進行

農村土地作為生產要素的土地使用價值比較特別，在一定期限內能為使用者提供源源不斷的收益或產品。為此，土地作為生產要素是有價格的，但土地的價格受到土地的肥沃程度、地形地貌、地理位置、政策等方面的因素影響，很難建立一套土地價格標準，這就直接導致我國農村土地流轉的價格差別巨大。加上絕大多數農民文化水平、自身能力有限，一旦農民擁有相對或者絕對的資源優勢，這類群體就會利用這個優勢降低土地流轉價格，直接減少其他農戶因土地流轉而獲得的收益。這樣的損失達到一定階段后，農民就難以適應新城鎮生活，以人為本的新型城鎮化建設就會流產。

（二）土地流轉后農民收入不穩定，影響他們流轉土地的積極性

若農村土地流轉工作沒有事先做好科學規劃，放任農業的粗放式發展，就很難提升單位面積土地農業產值，在進行土地流轉后，若不能及時引入相關配套產業或者引入的是一些“三高”產業，不僅違背了新型城鎮化所倡導的集約式、環境友好型、綠色發展的概念，也不能實現農業的低碳、綠色、可持續發展，久而久之必然減少單位面積農業產值，降低農民收入。與此同時，農民進行土地流轉后進城務工，受限于自身條件，能從事的工作種類也非常有限，雙重壓力之下農民的收入就變動極為不穩定。農民收入的不穩定也是新型城鎮化不能順利發展的阻礙因素，需慎重對待。

（三）土地產權不清晰，制約農村土地流轉進程

農村土地流轉順利開展的前提與基礎是農村土地產權清晰，但我國農村土地是集體所有制，使得農村土地的產權關系極為復雜，農戶并不是真正意義上的土地產權的主體。依據科斯定理，土地產權不清晰就不可能實現土地資源的有效利用與優化配置，直接導致農民土地財產保護問題一直存在。國內學者指出，新型城鎮化若不解決農村土地產權問題，土地就不能實現有效利用，勢必影響新型城鎮化的建設與發展。土地產權不清晰，加上土地差價巨大，也是政府助推新型城鎮化建設的動力所在，這種對GDP的追求也有可能導致新型城鎮化的建設與發展逐漸違背原有的規劃和設想。

（四）農地流轉以后，農民身份角色轉換異常艱難

進行土地流轉后，農民失去了土地的經營權，不能再獲得土地收益，農民勢必進城務工，在城鎮之中從事二產、三產等非農產業。農民在失去了土地經營權后并不能真正成為市民，還要背負農民的身份，也難以享受城鎮居民所享有的待遇，如教育、失業、社保、醫療等方面的福利，這種情況對農民是極為不公平的，也將農村置于更加尷尬的境地。但在我國的東部沿海地區，由于土地價值具有極高的增值潛力，絕大多數農民不愿意放棄土地進城務工，甚至很多城市居民都想方設法回歸農民身份，導致這種現象的根源在于農民身份所帶來的巨大經濟利益。只有真正實現了農業人口的轉移以及城鄉社會保障的一體化才能使土地的流轉和集中水到渠成。

二、新型城鎮化建設中農地流轉有效推進的基本對策

（一）適度控制農地流轉規模和速度，注重穩定土地市場價格

為了確保糧食安全，我國要守住1.2億公頃耕地的紅線，如果戶均經營1.2公頃，僅需1億農戶就可以了。[1]但是，當前我國部分地區的農村土地是盲目地進行流轉，土地流轉規模過大，速度過快，只考慮農業生產效率這個單一要素，而忽視農民的實際意愿和農民的就業轉移及社會保障，是在政府主導下進行的自上而下土地規模經營的運動。針對這一現狀，要依托政府這雙“看得見的手”，從我國不同地區的農村實境出發，一方面對土地交易市場進行宏觀調控，加快出臺與土地流轉相關的政策文件并不斷完善農村土地流轉市場，為農村土地的有序流轉提供制度保障；另一方面，對土地市場價格也需進行微觀的調解，將土地流轉速度和規模通過看得見的手控制在適度范圍內，并實現執法部門對于土地黑市交易進行嚴格和堅決的打擊，只有這樣才能有效地穩定土地的市場價格。

（二）農地流轉必須與新型城鎮化建設中社會保障制度對接

一方面，依托城鎮化所帶來的產業，尤其是一些低碳、環保產業，積極引導這類產業入駐農村，帶動農民就業，增加及穩定農民收入；另一方面，農民進行土地流轉后，變成了沒有土地的農民，身份十分尷尬，需要改革戶籍制度，率先將這部分農民的身份轉化為城鎮居民，解除農民進行土地流轉的后顧之憂。需要說明的是，農民身份的轉化不能簡單理解為轉化為城鎮居民就算完成，而是要讓這部分農民身份轉化后，能夠共享城鎮居民所具有的公共資源分配及公共服務、福利 （如社保、醫保等） 等待遇。因此，對于農村的土地流轉建議采用區域性差異化的流轉方式，切忌一刀切。

（三）明確土地產權，積極完善土地流轉制度

沒有經過認真確權的土地，產權是模糊的，一旦全面放開流轉，勢必會引發新的侵權和土地攫取現象，造成新的分配不公。因此，針對前文所述的土地產權不清，嚴重制約農村土地流轉工作的推進，無法實現土地資源的優化配置問題，第一，各級政府部門一方面需要加快土地流轉的權利確定的登記，確保土地成為農民的法定資產，確定農民土地經營權的主體地位，為農民充分使用土地經營權以及依靠經營權創收提供強有力的法律保障[2]；另一方面，通過土地產權的確定，掃除農村土地流轉的法律障礙，為土地流轉打下堅實的法律基礎。第二，完善土地流轉制度，產權確定后保證土地流轉的有序推進，實現土地資源的合理配置，實現新型城鎮化建設中各個要素的有效整合，推動土地流轉朝著更高層級邁進，徹底解決新型城鎮化建設中土地資源配置的難題。

總之，當前中國的城鎮化已經進入一個新的發展業態，即進入新型城鎮化階段。新型城鎮化是一個系統的、復雜的工程，新型城鎮化的建設與發展必定帶來社會、經濟的深刻變革。進行農村土地流轉，不僅能解決農村、農業發展問題，也能助推新型城鎮化的建設與發展，但應該認識到當前農村土地流轉中依然有很多問題需要解決，這些問題的解決成為新型城鎮化、農村以及農業發展的關鍵。

[1]馬東.基于新型城鎮化視角下的土地流轉問題研究[J].廣西財經學院學報，2014，(4).

[2]王志媛.新型城鎮化進程中農村土地流轉問題與治理[J].探索，2014，(2).

萬忠碧（1971-），女，廣西荔浦人，中共荔浦縣委黨校講師，研究方向：農村金融與信貸。