商業銀行混業經營模式下金融監管制度的調整

李 彤

山東大學法學院，山東 濟南 250100

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商業銀行混業經營模式下金融監管制度的調整

李 彤

山東大學法學院，山東 濟南 250100

面對金融全球化發展趨勢和加入WTO后的激烈競爭，商業銀行全能化是我國迎接挑戰，努力發展的必然選擇，只有這樣才能實現銀行的資產負債多樣化，風險分散化及利潤最大化，也才能面對挑戰積極應對。如前所述，發達國家的成功經驗告訴我們，資本融合的發展模式與適當寬松的法律環境是分不開的，比如之前所述美國《格拉斯——斯蒂格爾法》的廢止就充分證實了寬松的法律環境的必要性。為了促進我國金融業的繁榮發展，分業經營模式的轉變勢在必行。

商業銀行；混業經營；金融監管

金融監管制度的合理性及其有效性關鍵在于金融監管權力的配置結構，銀行監管權的法律功能是實現銀行監管利益主體目標的手段，其配置依據是銀行監管規則體系，其配置結構由政府監管權，市場監管權、自我監管權按照不同比重形成。①建立外部適度寬松的金融監管制度應當合理配置各方面的監督權，勢在必行：

一、政府監管領域的適度調整

政府直接干預金融領域能夠帶來許多有利效果，比如克服外部性、信息不完善和不完全競爭等，但也常常會使得金融市場的自我調整發生扭曲，破壞金融系統的原始平衡，如政府尋租行為、政治干預、過度干預等，都會造成金融風險的增加，金融“生態”的嚴重惡化。而我國金融監管的“一行三會”，即中央銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會都不是獨立機構，而是從屬于政府，成為政府實現社會目標的工具，重審批，輕監管，造成監管工作的缺位。因此，對政府的監管權力進行調整、再配置，勢在必行。

筆者認為，應當逐漸擴大政府監管權力的間接調整領域，而漸漸縮小直接調整領域。例如政府通過調整存款準備金或利率等直接手段進行貨幣調控的頻率應當減少，而通過使用公開市場業務操作或窗口指導等間接手段進行貨幣調控的頻率應當增多。②

為了應對金融全球化的機遇與挑戰，我國立法機關和政府金融監管當局已經有步驟、有順序的對政府監管權力作用的領域及方式進行了調整，但是，政府監管權力的調整和監管權力范圍的縮小必然受到來自權力部門和個人的較大阻力，對政府直接權力的限制不僅需要有法律文本、更需要立法機關對已有法律的不斷完善與更新，司法機關對已有法律的準確適用，還需要上機機關對下級機關的行政監督與處罰，多管齊下才能有效約束政府的行為。

這種對政府權力直接干預的限制，筆者建議通過兩方面的立法來落實：

第一，政府授權的有限性，即法律對政府的授權應當僅在市場化監管無法發揮作用的范圍內進行，主要體現在(1)政府通過調查研究確定某領域市場主體應當具備的資格和準入條件，以行政許可的方式對將要進入該領域的市場主體進行審查，進行嚴格篩選或排除，做出準許或不準許進入的決定；(2)制定競爭政策，發布市場信息，通過嚴格動態地審查與監督金融機構經營中的資本充足率、存貸比率、資產流動性比率等指標，動態、持續地在維護市場公平競爭秩序中防范金融風險；③(3)通過依法監管和事后制裁，對侵犯其他市場主體利益和破壞公共秩序的行為依法進行制裁或交由司法處理。

第二，政府授權的明確性和法定性，即政府的監管范圍、程序和職能應當法定，且必須明確、具體、可操作，主要體現在(1)權力的法定性；(2)權力的透明性；(3)權力行使的程序性；(4)權力被監督與問責制。

總之，為了給整個金融業營造一個公平的市場競爭環境，政府在監管手段和監管項目的選擇上，除了保留必要的直接監管手段外，政府更多地應采用通過完善各種風險控制制度來實施間接監管，從而在有效控制金融風險的基礎上鼓勵金融創新、促進金融機構競爭力的提高。④

二、金融監管的市場化

《巴塞爾新資本協議》中提到了“三根支柱”的理論，其中第三根支柱就是強調監管的市場化——規范和督促商業銀行對其經營、財務、風險及資本方面的信息予以及時、充分、客觀的披露，提高商業銀行經營的透明度及對風險的可預測性，并以此為基礎，強化社會監督和對市場紀律的約束。筆者認為，以下措施應當作為加強金融監管市場化的有效手段：

首先，應當有科學的信息披露制度以使市場參與人及銀行利益相關者可以估計銀行的風險管理狀況和清償能力。披露的相關信息應包括銀行當前資本充足率、財務狀況、經營活動與業績、風險預測及戰略管理等。⑤在目前我國銀行還沒有形成內部管理和風險控制機制的情況下，更應該借助于法律確定系統科學的信息披露制度，并努力實現風險量化，提高風險的預警識別能力，保證商業銀行持續穩健的經營。

其次，在金融監管的國際融合方面，應當不僅僅是保證國內各個法律法規中關于商業銀行中間業務立法的協調與統一，也應當包括國內與國際在中間業務方面的統一協作。2011年出現了第一家以巴塞爾新協議Ⅱ標準計提資本的銀行，這是中國銀行業適應較高的國際化監管標準的又一重要進展，目前，銀監會已經對包括工、農、中、建、交五大行以及招商銀行在內的六家銀行完成預評估，⑥待下發巴塞爾新協議Ⅱ申請指引后，各家銀行即開始上報申請材料。

然而，巴塞爾新協議Ⅱ還未在中國平穩落地，巴塞爾新協議Ⅲ已在2011年11月通過了最終版本，對于中國這樣的新興經濟體，是否需要迅速跟進落實最新監管標準？筆者認為，中國可以充分考慮本土金融的特殊性，有節奏的吸收國際新的監管規則。因此，如何將巴塞爾新協議Ⅲ的精髓融入Ⅱ的實施過程中，避免監管政策的頻繁變更，以及如何在順應國際監管要求的同時，適應中國國情完成本土化，中國銀行業正面臨一場全方位的監管升級。⑦我國如何在不斷完善金融立法的同時注意與國際金融體系的協作和統一將是一個有力的挑戰。

三、完善內控制度加強自我監管

對商業銀行最有效的監管莫過于商業銀行內部的管理和監督，缺乏行之有效的、不健全的、薄弱的監督，是造成商業銀行風險產生的主要原因。因此，筆者認為必須加強商業銀行中間業務內控制度的建設，具體措施如下：

首先，針對某些風險點健全操作程序，完善相應的規章制度。具體的講，應當加強商業銀行法律部門的功能，使法律部門提前介入中間業務，對中間業務產品進行可行性研究，進行法律風險的預測，在中間業務產品運行中，給予實時關注，對運營過程中及事后發生的問題進行評估，并總結經驗，形成有效的制度指引。

其次，在商業銀行內部應當建立統一風險防范管理系統，將有風險的中間業務品種全部納入風險防范管理系統中，并對不同風險的產品設定不同的風險轉換系數。建立健全的中間業務風險評估和測量體系。對各項中間業務產品的風險程度進行清晰的數字反映，并根據詳細的客戶信息咨詢調查結果建立客戶的信用管理系統，針對不同信用等級的客戶，分配不同的業務內容，采取措施做到提前預防風險的產生，促進中間業務的穩健經營。

最后，應當制定嚴格的內部審計制度。制定內部稽核計劃，加大對中間業務的稽核力度和頻率，做到實時監控，以防范及控制中間業務經營過程中產生的風險。對中間業務的過程進行監控和跟蹤，加強自己對風險的識別能力，并對已有風險進行再核查，以免對其發展造成不適當的阻礙，最后就是對銀行所采取的防范風險的措施進行評估和檢驗，以保證這些防范措施充分且得當，并對那些不夠充分得當的防范措施提出建議并監督改進。

四、切實賦予銀行業協會對政府制定有關金融政策過程的參與權

通過立法確立銀行業協會參與政府活動的方式和途徑，應當在程序上賦予銀行業協會參與公共行政、政府機關金融監管工作的權力。

第一，必須完善銀行業協會對政府行政工作的監督制度。我國《立法法》中對于不合法的行政立法規定了明確的救濟制度，卻對不合理的政府政策的救濟制度缺少規定，因此，應當完善聽證制度、政府說明理由制度等，以便于保證銀行業協會在政府政策制定的過程中能夠真正的行使其參與和監督的作用。

第二，完善銀行業協會與政府各主管機關之間協商制定金融政策的程序。基本程序是在政府部門或行政機關公布行政規章前，由包括銀行業協會在內的社團組織、公民團體、其他行業協會及政府工作人員組成的委員會舉行公開會議對該規章制度進行商議，若達成一致，則形成該規章制度的草案，然后再進入規章制度制定的其他程序。

第三，為銀行業協會的參與權提供司法救濟制度。行業協會通常會被排除在行政訴訟原告范圍之外，以此造成了銀行業協會維護行業利益過程中司法途徑上的較大障礙，因此，筆者認為我國行政訴訟的原告資格應當予以擴大，即在個體利益受到行政行為的侵犯而依法律規定又不能提起行政訴訟或者行政行為侵犯公共利益、特定集團利益時不能確定一個相對人提起行政訴訟時，應當賦予一定的機構或社會團體為公共利益而提起行政訴訟的資格。⑧

[ 注 釋 ]

①楊松.銀行法律制度改革與完善研究[M].北京：北大出版社，2011，3：96.

②曾筱清.論金融監管立法中政府監管與市場化約束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

③程娟.我國中小企業民間融資的法律規制[D].西北大學，2010.25.

④曾筱清.論金融監管立法中政府監管與市場化約束的平衡[EB/OL].http：//www.financialservicelaw.com.cn/article/default.asp?id=184，2010-4-8.

⑤楊益.論次級債券與商業銀行市場化監管[J].財經法律評論，2005.1.

⑥朱冬.<巴塞爾協議Ⅱ>落地之時[J].中國金融家，2011(2).

⑦董欲曉.<巴塞爾Ⅱ>中國落地[J].財經，2011，1，3(1).

⑧蔡銀實.銀行業協會自律監管機制研究[D].西北大學，2010：38.

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2095-4379-(2017)20-0086-02

李彤(1996-)，女，漢族，山東煙臺人，山東大學法學院，本科生，研究方向：法學。