完善村民代表會議制度，推進基層民主治理

周鐵濤

（413000 益陽市委黨校 湖南 益陽）

完善村民代表會議制度，推進基層民主治理

周鐵濤

（413000 益陽市委黨校 湖南 益陽）

隨著行政村規模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，即使召開，實效也極其有限，做實村民代表會議制度，充分保障農民的民主參與權利成為新時期農村治理的重要內容。應通過民主實踐引導村干部及農民群眾更新觀念，通過完善村民代表會議運行機制規范村級民主治理。

村民代表會議；基層民主；治理

村級治理的權力體系結構中，村黨組織領導下的村民會議和村民代表會議是農民直接行使民主權利的基本形式。隨著行政村規模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，如何結合基層實際，探索一種既符合《村民委員會組織法》所規定的民主制原則，又便于操作的村民會議組織形式，已成為推進村民自治亟需解決的問題。做實村民代表會議制度，落實村民代表參與村級治理的權力，應成為新時期實現農村基層民主的重要機制。

一、農村基層民主治理面臨的困境

作為基層民主制度，村民自治屬于上層建筑的范疇，其發展水平決定于經濟基礎。村民自治與農村經濟社會的適應有一個逐漸調適的過程，具體而言，推進基層民主治理，既要考慮到由社會經濟發展所決定的人們的思想素質文化水平、認識能力和參與意識，也應該考慮到客觀環境變化對基層治理的影響。

行政村規模擴大導致村民會議難以組織。按照《村民委員會組織法》的規定，我國農村基層民主的基本形式是直接民主，這是村民自治的核心。直接民主的實現有賴于村民大會的召開，從目前農村的實際情況來看，受到諸多條件的限制，召開過村民大會的行政村少之又少。在近年快速推進的撤鄉并鎮和行政村合并的浪潮下，很多地方的行政村規模成倍擴大，一些撤并力度較大的地方，新的行政村由原來的三、四個村組成，人口由原來的一、二千人上升至四、五千人。如此規模的村要召開村民會議，一是人員難以召集，二是根本無場地可安排如此大型的會議，即使能在露天會場召開，由于村民們文化水平、民主能力參差不齊，集中在一起議事，七嘴八舌，意見不一，要取得民主的實效，難之又難。

農民整體素質還不能適應民主治理的要求。農村地域廣闊，人口眾多，經濟落后，人民的文化水平普遍較低，還有相當數量受教育程度較低的居民，加上農村的社會經濟發展也不平衡，貧富懸殊，通過村民會議實行直接民主，讓廣大村民都來參與村級治理，在相當一部分農村存在著一定的困難。就農村居民觀念而言，越是不發達地區農村，傳統沿襲的農村宗族觀念越濃厚，宗族勢力越強大。我國經歷了漫長的封建社會，新民主主義革命的勝利盡管推翻了包括封建主義在內的三座大山，但作為一種意識、觀念，封建意識較多地殘存在不少農民的頭腦中，并代代相沿。另外，由于受城鄉二元體制的影響，一些地方的農民沒有良好的就學環境，文化素質相對較低。進入農村民主治理階段后，又由于農村封閉、改革進程緩慢，有相當大的一部分年長農民民主意識、政治素質、法治觀念與實行村級民主治理還不能相適應。

二、農村基層民主治理的發展思路

社會主義民主政治的建設，必須著眼于實效，著眼于調動基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運行機制的完善。正是基于這種認識，早在上個世紀八十年代，一些地方結合農村的實際情況，建立了村民代表會議制度。這一創新既體現了基層民主的原則，保證了村民行使當家做主的權力，又切實可行，便于操作，提高了民主議事的質量。1998年制定的《村民委員會組織法》以法律的形式確認了這一制度，在之后的村民自治實踐中，通過村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長和農村黨員）的參與，逐步啟發、培養、提高了村民的民主意識，為后來以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅實的基礎。

村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實行農村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養和實踐的場所，有利于農民群眾民主素質的提高，有利于增進農村干部決策的民主性和科學性。隨著基層民主政治不斷發展，新型城鎮化加速，直接選舉僅僅只能是農民政治參與的基本形式，在多元利益的驅動下，農民對民主決策、民主管理、民主監督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農民參與基層治理成為時代的呼喚。在村民會議難以組織的前提下，通過做實村民代表會議制度，充分保障農民的民主參與權利成為新時期農村治理的重要內容。

三、完善村民代表會議制度的思考

通過民主實踐引導村干部及農民群眾更新觀念。傳統觀念影響下的農村基層治理至少存在兩個方面觀念意識的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識，“家長制”“經驗式”管理意識較強，習慣于獨斷專行，即使近年來農村民主氛圍增強，涉及村內重大事務的決策也多是村支兩委干部討論通過，很少召開大會專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識，盡管對自身選票的作用已有所認識，在村內事務管理中卻“事不關己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級事務治理，自己坐享其成。應通過村民代表會議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級治理中來，提高民主治理能力，增強民主參與實效。同時，也可通過村民代表會議讓村干部們關注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會議運行機制，規范村級治理。實行民主自治和直接民主有一個發展過程，村民代表會議應該進一步健全議事工作制度，明確權利和義務，調動基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當家做主的權利，實現村民的自我管理，自我教育，自我服務。要規范村務公開，增強村委會工作的透明度，強化農村干部的民主意識和公仆意識，增強干部的責任感和廉政勤政意識，密切干群關系，提高村委會的凝聚力，為廣大農民群眾通過村民代表會議參與基層治理創造條件。

[1]季麗新.中國特色農村民主協商治理機制：農村治理方式變革的基本方向[J].行政論壇，2017.02.

[2]賀雪峰.新鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2013.

[3]郭占鋒，李琳，吳麗娟.村落空間重構與農村基層社會治理——對村莊合并的成效、問題和原因的社會學闡釋[J].學習與實踐，2017.01.

周鐵濤（1976～），男，漢族，湖南益陽人，益陽市委黨校法律教研室副教授。