當前查辦國家專項資金領域瀆職犯罪案件存在的困難與建議

董能文 雷宗霖

（419500 辰溪縣人民檢察院 湖南 辰溪）

當前查辦國家專項資金領域瀆職犯罪案件存在的困難與建議

董能文 雷宗霖

（419500 辰溪縣人民檢察院 湖南 辰溪）

國家專項資金是國家為促進社會經濟的平衡、協調發(fā)展，解決某些領域的個別問題而由中央財政下撥的具有指定用途的資金。專項資金均有嚴格的申報、撥付、使用及監(jiān)督檢查程序規(guī)定，要求專款專用，不得擠占、截留、挪作他用。近年來，隨著中央財政撥付的專項資金種類、金額不斷增多，挪用、虛套專項資金的現象屢禁不絕，專項資金領域的職務犯罪突顯。由于法律對挪用、虛套專項資金的行為是否構成犯罪、如何處罰未作明確規(guī)定，使得司法實踐中司法機關對國家專項資金領域瀆職犯罪危害結果的認定不能形成統一的認識，導致我們在查辦專項資金領域瀆職犯罪案件時遇到定罪難、處理難的困擾，致使同一案件在不同地區(qū)同罪不同罰。這種情況嚴重削弱了國家對專項資金使用的監(jiān)督力度，影響了國家專項資金的使用效果。

一、當前國家專項資金領域存在的突出問題

（1）行政主管部門虛構事實套取國家專項資金。行政主管部門主要負責人為了本單位的利益，指使套取國家專項資金，設置“小金庫”，用于單位行政運轉，發(fā)放干部職工福利或者違規(guī)用于請客送禮、接待開支等。這種現象在國家專項資金領域帶有普遍性。

（2）項目企業(yè)弄虛作假套取國家專項資金。一些項目企業(yè)不實施項目，弄虛作假，虛構項目套取專項資金，同時，用套取的資金行賄行政主管部門及相關工作人員。

（3）行政主管部門將專項資金挪作他用。一些行政主管部門無視專項資金的指定用途，違規(guī)將專項資金挪作他用。

（4）行政主管部門與項目企業(yè)相互勾結，共同虛套騙取國家專項資金。

二、國家專項資金領域存在上述問題的原因

（1）一些行政主管部門領導法律意識淡薄。一些部門負責人認為專項資金是“唐僧肉”，誰都可以咬一口，甚至有相當一部分人認為資金系其本人或部門從上級爭取來的，就該歸其單位享受，至于資金規(guī)定的用途與其無關。有的甚至認為大家都是這么干的，不干就吃虧了，反正法不責眾，致使有的單位前任局長套了，后任接著套。

（2）財政部門監(jiān)督檢查流于形式。依照規(guī)定，專項資金撥付到項目實施的單位或個人后，財政部門應當及時監(jiān)督檢查專項資金是否用于指定的項目、是否如數撥付，如違反規(guī)定，則應收回已撥付的專項資金或取消下一筆專項資金的撥付。但事實上，很多地方財政部門對撥付的專項資金使用情況往往疏于檢查、跟蹤，甚至發(fā)現問題也不聞不問。

（3）國家專項資金的撥付、使用監(jiān)管機制不完善。中央各專項資金管理辦法均明確地方各級財政部門為資金使用的監(jiān)督檢查者，而其他職能部門無法進行監(jiān)管，不能形成制約機制。

（4）違法犯罪成本低。對違法違規(guī)套取專項資金的部門及領導，只要是資金不裝進個人腰包，即使涉嫌犯罪，地方黨委、政府從保護干部的角度出發(fā)，同時為了不影響當地繼續(xù)向上級爭取專項資金，一般不會處理，或者不會過重的處理。

三、檢察機關在查辦國家專項資金瀆職犯罪案件中的困擾

國家專項資金事關社會、經濟的協調發(fā)展，事關民生明利。該領域的瀆職犯罪往往影響壞，人民群眾反映強烈，但我們在查辦這類案件時也遇到很多困擾，往往難以成案。

（1）法律規(guī)定不明確，損失認定難。現有法律、司法解釋沒有對行政主管部門套取國家專項資金用于單位所謂公務開支的行為是否構成犯罪、如何處罰作出明確的規(guī)定。在辦案實踐中認識不一致，分歧很大。一種意見認為構成犯罪。行政主管部門違法套取“大集體”專項資金用于“小集體”開支的行為，對國家和人民整體財產利益造成了損害，應當以濫用職權罪追究有關人員的刑事責任。另一種意見是不構成犯罪。認為雖有虛套的濫用職權行為，但套取的資金是用于本部門的日常行政事務開支或接待費開支，或者解決干部職工福利待遇，沒有落入個人腰包，這是一種“公對公”的行為，沒有對國家財產造成損失。由于對危害結果的認識差異，加上錯案終身追究制，導致辦案人員在查處此類案件時都較為謹慎。

（2）查處的阻力大。由于套取專項資金帶有普遍性，且大部分項目行政主管部門套取專項資金用于行政運轉經費、接待費、跑項目開支，一定程度上緩解了地方財政的壓力。同時由于中央專項資金都有如發(fā)現資金被擠占、挪用的，將減少或停撥該地區(qū)以后的專項資金的規(guī)定，考慮到以后還要向上繼續(xù)爭取資金，地方黨委、政府一般都不會積極支持辦案部門查辦該類案件,只交由紀檢監(jiān)察部門處理。

四、幾點建議

（1）建議從立法層面對虛套國家專項資金瀆職犯罪加以規(guī)定，做到有法可依。現行刑法、司法解釋對如何追究國家機關工作人員挪用、虛套國家專項資金行為的刑事責任沒有作出明確規(guī)定。由于法律不完善，使司法機關查處該類案件缺乏定罪處罰的依據，導致同類案件因所處地區(qū)不同，處理的尺度也不一樣。為了維護法律的統一實施，保障國家專項資金安全，建議全國人大在修正刑法或修改刑法時，在1997年刑法第397條的基礎上增加一款：國家機關工作人員為本單位利益虛構事實套取國家專項資金或挪用專項資金的，以濫用職權罪定罪處罰，用于違規(guī)開支的從重處罰；同時貪污、受賄構成犯罪的，數罪并罰。

（2）建議最高人民檢察院商請最高人民法院出臺司法解釋，對虛套國家專項資金瀆職犯罪的定罪處罰作出規(guī)定，做到同罪同罰。目前涉及到如何追究行政主管部門虛套國家專項資金用于單位公務性支出責任的類似規(guī)定只有最高人民法院的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》，而且，對該紀要各地區(qū)、甚至同省不同地間的理解也存在差異，甚至觀點根本對立，導致同一案件在不同地區(qū)處理結果迥異，有的地區(qū)被判有罪，有的地區(qū)不認為是犯罪。因此在現行刑法無明確規(guī)定情況下，建議最高人民法院、最高人民檢察院先出臺司法解釋，對此類案件的定罪處罰作出規(guī)定，以達到統一標準。

（3）省級檢察機關加強對該這類案件的研究、指導。行政主管部門套取國家專項資金帳外用于違規(guī)開支已是普遍性現象，因此，在目前刑法未修改、司法解釋未出臺的情況下，省級檢察機關有必要加強對該類案件的研究、法律論證，在本區(qū)域內統一對最高人民法院《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中的“國家機關工作人員為了本單位的利益，實施濫用職權、玩忽職守行為，構成犯罪的，依照刑法第三百九十七條第一款的規(guī)定定罪處罰”含義的解釋，同時加大對具體案件的指導，做到區(qū)域內同類案件處理尺度一致。