政府采購(gòu)中質(zhì)疑前置程序的改革研究

張佳欣

沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

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政府采購(gòu)中質(zhì)疑前置程序的改革研究

張佳欣

沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

政府采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)復(fù)雜且繁瑣的活動(dòng)，供應(yīng)商的權(quán)利時(shí)刻受到行政機(jī)關(guān)和采購(gòu)部門盤剝侵害的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的質(zhì)疑前置程序過于復(fù)雜且繁瑣經(jīng)常使得供應(yīng)商的權(quán)利難以得到及時(shí)有效的救濟(jì)，將質(zhì)疑前置程序進(jìn)行改革不僅是政府采購(gòu)邁向法治化的新步伐也對(duì)政府采購(gòu)糾紛解決機(jī)制提供了多元化的方法

政府采購(gòu)；質(zhì)疑前置；改革

一、政府采購(gòu)中供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴制度

(一)質(zhì)疑與投訴制度簡(jiǎn)述

質(zhì)疑與投訴制度，是指供應(yīng)商在政府采購(gòu)活動(dòng)中與政府部門發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)救濟(jì)自己權(quán)利的一種解決辦法。質(zhì)疑制度主要是指供應(yīng)商認(rèn)為在政府采購(gòu)全過程中，如若認(rèn)為政府的采購(gòu)文件、采購(gòu)合同內(nèi)容、招投標(biāo)過程、以及中標(biāo)后的合同簽訂、履行時(shí)，發(fā)現(xiàn)自己的合法權(quán)益受到了非法侵害，可以在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過書面形式向質(zhì)疑部門提出質(zhì)詢和異議，接收質(zhì)疑的部門主要包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。投訴制度主要是指供應(yīng)商在上述質(zhì)疑情況下，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理人的答復(fù)和處理結(jié)果不滿意時(shí)、抑或二者不作為時(shí)，在法定答復(fù)期間屆滿后可以向同級(jí)政府的采購(gòu)監(jiān)管部門提出申訴。

(二)質(zhì)疑權(quán)人的界定

質(zhì)疑權(quán)人主要可以分為三類：第一類是指所有準(zhǔn)備參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，所有供應(yīng)商均可以對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與投訴，例如當(dāng)政府采購(gòu)人沒有依法進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)、未對(duì)采購(gòu)信息及時(shí)進(jìn)行公告、采購(gòu)活動(dòng)存在不合法程序等使得供應(yīng)商無法正常參與到采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，這一類供應(yīng)商可以進(jìn)行質(zhì)疑與投訴。第二類是指在決標(biāo)階段的供應(yīng)商。這一階段的供應(yīng)商因沒有獲得政府的招標(biāo)文件、被非法排出在評(píng)標(biāo)程序外此類供應(yīng)商都可以進(jìn)行質(zhì)疑與投訴。第三類主要指中標(biāo)后成為合同相對(duì)方的供應(yīng)商。投訴權(quán)人的界定主要囿于質(zhì)疑前置程序，因此投訴主體僅為質(zhì)疑供應(yīng)商。

我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于質(zhì)疑權(quán)人的界定好主要體現(xiàn)在《政府采購(gòu)法》第52條和《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條中，其中規(guī)定體現(xiàn)出，質(zhì)疑是投訴的前置程序，供應(yīng)商要先向采購(gòu)監(jiān)督管理部門提出質(zhì)疑后，才能進(jìn)一步進(jìn)行投訴，對(duì)投訴結(jié)果仍不滿意則可以進(jìn)一步向受理的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

(三)質(zhì)疑與投訴受理機(jī)構(gòu)

政府采購(gòu)工作復(fù)雜而又繁瑣，主要由各級(jí)政府的財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)辦公室座位下屬部門，專門負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)督與管理。由我國(guó)的歷史因素影響下，政府采購(gòu)中心在早期一直作為財(cái)政部門的二級(jí)事業(yè)單位而存在，甚至一些地區(qū)存在一套人馬、兩塊牌子的現(xiàn)象，雖然各地嘗試將政府采購(gòu)的管理部門和操作機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，但是并沒有實(shí)現(xiàn)立法意圖所期望的監(jiān)管分離。可是由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的行政管理體制，要想短時(shí)間內(nèi)推翻現(xiàn)有的采購(gòu)部門設(shè)置制度會(huì)牽一發(fā)動(dòng)全身，從而影響整個(gè)行政管理體制的穩(wěn)定。

二、國(guó)外質(zhì)疑程序改革的借鑒

世界其他國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的質(zhì)疑前置程序是否必要在立法與實(shí)踐中均各執(zhí)一詞，主要可以分為兩大類：一類是以法國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)為代表將質(zhì)疑程序作為進(jìn)一步審理案件的必要前置程序。以臺(tái)灣地區(qū)為例，供應(yīng)商向采購(gòu)申訴審議委員會(huì)進(jìn)行申訴前必須要向招投標(biāo)機(jī)關(guān)提出異議，對(duì)其處理不滿意時(shí)才可以采取進(jìn)一步的救濟(jì)措施；另一類國(guó)家如美國(guó)采取的是供應(yīng)商自由選擇的模式，即供應(yīng)商合法利益受到采購(gòu)人侵犯時(shí)，供應(yīng)商可自由選擇向采購(gòu)人提出質(zhì)疑或向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴或直接向法院進(jìn)行起訴。

綜合來看，由于我國(guó)行政至上的觀念長(zhǎng)期盛行并且政府采購(gòu)制度無論制度和實(shí)踐都尚處于初級(jí)建設(shè)階段，因此筆者認(rèn)為結(jié)合臺(tái)灣地區(qū)和美國(guó)等國(guó)家做法的長(zhǎng)處，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，摒棄質(zhì)疑絕對(duì)前置的制度，結(jié)合西班牙政府采購(gòu)的爭(zhēng)端解決方法即廢除質(zhì)疑前置程序，采取質(zhì)疑通知前置的模式，將質(zhì)疑訴愿通知采購(gòu)審理機(jī)關(guān)即可，供應(yīng)商在通知后即可自由采取投訴或復(fù)議、訴訟等救濟(jì)手段。

三、我國(guó)質(zhì)疑前置程序的具體改革措施

(一)改質(zhì)疑前置為質(zhì)疑通知前置

質(zhì)疑通知前置程序不僅能夠有效保障供應(yīng)商去申訴、維護(hù)自己的權(quán)利，并能最大程度的提高救濟(jì)權(quán)利的效率，相比較質(zhì)疑前置這種繁瑣的程序能夠更大程度的簡(jiǎn)化救濟(jì)程序。質(zhì)疑通知程序具體可以設(shè)置為當(dāng)供應(yīng)商權(quán)利受到采購(gòu)部門侵害時(shí)，在通知采購(gòu)部門后，即可以直接向采購(gòu)部門上一級(jí)主管部門或同級(jí)人民政府進(jìn)行申訴或者向人民法院申請(qǐng)司法救濟(jì)。供應(yīng)商的通知應(yīng)當(dāng)采取書面通知的形式，理由在于其一可以避免供應(yīng)商未通知采購(gòu)部門即采取其他救濟(jì)方式；其二書面通知的形式有利于供應(yīng)商在救濟(jì)權(quán)利時(shí)便于舉證，一定程度上解決了行政糾紛舉證難這一問題。

(二)質(zhì)疑前置程序中引入調(diào)解方式

對(duì)政府采購(gòu)合同產(chǎn)生的糾紛，主要基于政府采購(gòu)這一行為兼具民事性和行政性。供應(yīng)商無論在招標(biāo)活動(dòng)的任何階段，和采購(gòu)部門產(chǎn)生了糾紛都要經(jīng)歷質(zhì)疑程序，如果在質(zhì)疑程序中引入調(diào)解制度將有效的解決糾紛，最及時(shí)的解決供應(yīng)商和采購(gòu)部門的爭(zhēng)議從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)的利益最大化。調(diào)解程序具有靈活方便、程序簡(jiǎn)便、自覺履行等多方面的有點(diǎn)，在質(zhì)疑程序中，受理質(zhì)疑的機(jī)關(guān)作為調(diào)解機(jī)關(guān)，將供應(yīng)商和采購(gòu)部門放在一個(gè)桌面上進(jìn)行調(diào)解從而促使雙方達(dá)成合意，這種合意性為調(diào)解方式的適用提供了法律基礎(chǔ)，提高了糾紛解決的效率。

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2095-4379-(2017)09-0272-01

張佳欣，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，行政法學(xué)碩士。