我國檢察機關提起公益訴訟的發展方向

白云蔚

中南財經政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

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我國檢察機關提起公益訴訟的發展方向

白云蔚

中南財經政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

近年來隨著公益訴訟在世界范圍內的興起，我國也逐步開始了對這一新興訴訟形式的探索實踐。本文針對當前我國檢查機關在公益訴訟提起過程中所面臨的身份定位、受案范圍劃定、司法救濟執行等實踐困境，從構建完善公益訴訟法律體系、跟進各項配套保障措施兩個方面提出了建議。

檢察機關；公益訴訟；發展

2014年10月，中共十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。在此后的兩年多時間里，我國關于檢察機關提起公益訴訟的探索從未停止。2015年6月最高人民檢察院被授權在13個省區市開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。2016年11月最高人民檢察院檢察長曹建明作了《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。

上述實踐，不僅為完善我國公益訴訟體系積累了豐富的經驗，同時通過在實踐中不斷地發現問題、解決問題，也為下一步深化改革指明了方向。

一、當前我國檢察機關提起公益訴訟的現狀

盡管十八屆四中全會已為檢察機關提起公益訴訟的制度設計勾畫了藍圖，但要實現從國家政策到訴訟制度的轉換仍有很長一段路要走，尤其離不開法律的承轉和授權。而無論是《民事訴訟法》亦或《行政訴訟法》，對于公益訴訟制度的設計或留有空白，或存在粗糙、籠統的弊病。總之，現有法律規范不能完全滿足司法實務工作的需要。

首先，在身份定位問題上，一方面檢察機關在公益訴訟中的原告主體資格始終未得到法律正式授權。現有法律僅賦予了檢察機關監督法律實施情況的權利，而對于其以原告身份參與公益訴訟的規定，僅見于2015年以后的全國人大常委會會議決定以及最高人民檢察院頒布的試點方案之中。檢察機關在公益訴訟中的原告資格存在缺乏法定性和廣泛性的問題。另一方面，檢察機關在民事公益訴訟中的多重身份，容易引發公眾對其公正行使監督職能的質疑。在民事公益訴訟中，檢察機關不僅是案件的原告當事人或起訴的支持者，同時也是法律的監督者。這種多重身份的存在，直接侵害了雙方當事人的平等法律地位，傳統的“等腰三角形”訴訟結構遭到沖擊；另外，也容易使法院懾于檢察機關的法律監督地位而失去審判的中立性，從而影響到判決結果的公正性。

其次，在受案范圍的劃定問題上，基于司法資源稀缺這一現狀，各方已就通過限定公益訴訟訴權以提高檢察機關提起公益訴訟的有效性達成共識。然而，最高人民檢察院出臺的試點方案中，雖然在民事公益訴訟中有針對性地增設了訴前審查程序，但是在案件來源方面仍然缺少詳細規定，可操作性不強，受案范圍問題仍然困擾著廣大實務工作者。

再有，在司法救濟執行方面，檢察機關面臨著公共利益損失計量難的問題。眾所周知，公共利益因其概念邊界的模糊性、寬泛性特點而導致損害后果計量困難；由于我國針對這一方面的研究尚屬起步階段，理論支撐稍顯稚嫩，目前尚未形成規范的標準體系，加之檢察機關專業人才匱乏，因而導致了檢察機關對公共利益損失的評估結果容易受到各方質疑。

二、關于檢察機關提起公益訴訟的建議

一是穩步推進公益訴訟法律體系的構建和完善工作。由于現行法律對于檢察機關提起公益訴訟規定的缺失，加之檢察機關作為原告主體參與公益訴訟的特殊性；所以，有必要在合理吸收各試點地區實踐經驗的基礎上，制定一部專門的公益訴訟法予以統一規范，將國家政策最終上升到法律的高度。

在具體方法上，可以采取分步立法策略，“先行先試，以點帶面；立足地方，輻射全國”。各試點地區在總結本地實踐經驗的基礎上，通過地方立法的形式先行固定經驗成果，待到時機成熟，再及時啟動國家層面的立法。

在具體內容上，一要應準確界定檢察機關在公益訴訟中的性質地位，根據其參與訴訟的不同方式賦予其不同的訴訟地位和稱謂。在檢察機關直接提起訴訟的案件中，建議將此種情形下的檢察機關稱為“公益訴訟機關”；在督促起訴或者支持起訴的案件中，則宜將其歸為“支持起訴機關”之列。二要嚴格把握檢察機關提起公益訴訟的職能邊界，遵循公益法定原則和謙抑性原則。只有在檢察建議不被其他適格原告的公益組織采納的情況下，檢察機關才能提出訴訟。

二是扎實推進各項配套保障措施的跟進工作。檢察機關提起公益訴訟的制度設計是一項系統性工程，如果說公益訴訟法律體系關乎這一制度能否運行，那么與之匹配的各項保障措施則與其運行效果的好壞密不可分。尤其對于公共利益損害后果的評估問題，應對實踐中易受侵害的公共利益作類型化劃分，并依據各自特點分別組織專家學者進行研究，制定出一套科學合理的損害評估規范，為公益訴訟的損害賠償認定提供具體依據。

[1]白彥.檢察機關提起公益訴訟的現實困境與對策研究[J].法學雜志，2016(3)：98-104.

[2]湯唯建.檢察機關提起公益訴訟試點相關問題解析[J].中國政黨干部論壇，2015(8)：54-58.

D926.3；D

A

2095-4379-(2017)09-0248-01

白云蔚(1996-)，女，漢族，河北石家莊人，中南財經政法大學刑事司法學院，本科生，研究方向：治安學。