行政行為合法性要件評(píng)析與適用
——源龍公司訴東源縣政府、新豐江林管局二審案評(píng)釋源龍公司

卜 華

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001

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行政行為合法性要件評(píng)析與適用
——源龍公司訴東源縣政府、新豐江林管局二審案評(píng)釋源龍公司

卜 華

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001

在源龍公司訴東源縣政府、新豐江林管局行政訴訟案中，行政機(jī)關(guān)做出的行政決定，在適用法律方面雖有相應(yīng)的法律依據(jù)，但是在行政行為合法性方面仍存在說理性不足的問題，事實(shí)上在理論上行政行為的界定和在實(shí)踐中行政程序的規(guī)制，還有許多需要進(jìn)行立法執(zhí)法的技術(shù)性的研究。該文通過案例分析以便為規(guī)范行政行為的合法性提供更多的法律素材。

行政行為合法性；行政決定；行政訴訟；行政強(qiáng)制執(zhí)行

一、案件概況

(一)事實(shí)概要

原告東源縣源龍農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“源龍公司”)認(rèn)為東源縣人民政府、廣東省新豐江林業(yè)管理局(以下簡(jiǎn)稱“新豐江林管局”)的強(qiáng)行拆除養(yǎng)殖設(shè)施的行為造成有機(jī)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈破壞，侵犯了其公司財(cái)產(chǎn)權(quán)益，遂向廣東省河源市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決確認(rèn)東源縣人民政府、新豐江林管局強(qiáng)制拆除源龍公司網(wǎng)袋養(yǎng)殖設(shè)施的具體行政行為違法。該院作出判決，駁回源龍公司的訴訟請(qǐng)求。上訴人源龍公司因與被上訴人東源縣政府、新豐江林管局行政強(qiáng)制與行政賠償糾紛一案，不服廣東省河源市中級(jí)人民法院(2014)行政判決，向廣東省高級(jí)人民法院提起上訴，二審判決撤銷河源市中級(jí)人民法院行政判決，確認(rèn)兩被上訴人強(qiáng)制拆除源龍公司30個(gè)網(wǎng)袋養(yǎng)殖設(shè)施的行政行為違法(2015)。

廣東省高級(jí)人民法院于2015年4月24日依法作出了行政判決。針對(duì)上述爭(zhēng)議焦點(diǎn)，認(rèn)定東源縣人民政府《通告》及新豐江林管局對(duì)源龍公司作出的《通知》合法。判決主要理由如下：1.依據(jù)《漁業(yè)法》、《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，規(guī)劃區(qū)域從事養(yǎng)殖生產(chǎn)必須依法取得漁業(yè)行政主管部門核發(fā)的養(yǎng)殖許可證書。本案中，源龍公司并未取得在涉案水域進(jìn)行養(yǎng)殖的行政許可，即不具有在涉案水域進(jìn)行養(yǎng)殖的合法權(quán)利，包括其辯稱的進(jìn)行“試驗(yàn)性養(yǎng)殖”。2.《漁業(yè)法》、《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，養(yǎng)殖水域環(huán)境污染時(shí)，縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，或者由本級(jí)人民政府批準(zhǔn)暫時(shí)關(guān)閉養(yǎng)殖區(qū)域。河源市環(huán)境監(jiān)測(cè)站制作的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，萬綠湖網(wǎng)箱養(yǎng)殖區(qū)域的水質(zhì)已經(jīng)屬于較嚴(yán)重污染。東源縣政府對(duì)新豐江庫區(qū)無證水產(chǎn)養(yǎng)殖而造成的水質(zhì)污染、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)下降問題，有權(quán)采取強(qiáng)制性措施。3.東源縣政府《通告》與新豐江林管局《通知》要求沒有取得合法養(yǎng)殖許可證的源龍公司自行拆除其違法養(yǎng)殖設(shè)施，若未依通知自行拆除則予強(qiáng)制拆除，符合前述規(guī)定。兩文件為有效保護(hù)新豐江庫區(qū)的水域環(huán)境和公共衛(wèi)生安全，給予兩個(gè)月的執(zhí)行期限，在執(zhí)法手段合理性的考量上并無不當(dāng)。

二、法律規(guī)定與學(xué)說

(一)與爭(zhēng)點(diǎn)有關(guān)的法律規(guī)定

《行政許可法》第十二條、第二十九條等規(guī)定直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等特定活動(dòng)，有限自然資源開發(fā)利用等直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等可以設(shè)定行政許可，行為人從事特定活動(dòng)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，須按照法定條件批準(zhǔn)或賦予特定權(quán)利的行政許可。第八十一條規(guī)定公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可或者擅自從事依法須經(jīng)行政許可活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取制止措施并給予行政處罰。《漁業(yè)法》第六條、第十一條、第三十六條等，《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》第十一條，第十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作；單位和個(gè)人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門申請(qǐng)行政許可，取得本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)和改善漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境，防治污染；在養(yǎng)殖水域環(huán)境遭到污染時(shí)，縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，或者報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，暫時(shí)關(guān)閉養(yǎng)殖區(qū)域。《行政強(qiáng)制法》第二條、第三條、第三十四條、第四十條等規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法享有或申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，行政強(qiáng)制依法設(shè)定。行政強(qiáng)制的前提是行政決定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)不履行行政決定或行政相對(duì)人既不采取救濟(jì)措施又不履行的行為，依法定程序采取或申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出行政決定。

(二)行政行為的合法性要件理論

首先，行政行為的合法要件。主流學(xué)說為“五分法”，其要素包含五種：(1)作出行政行為的主體應(yīng)當(dāng)合法；(2)行政主體應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán)；(3)行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、合理；(4)行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序；(5)行政行為的形式應(yīng)當(dāng)合法。只不過，行政主體和法定職權(quán)通常可以合二為一，余凌云則總結(jié)為“四要件說”，即主體、內(nèi)容、程序、形式合法。

其次，主體合法。主體合法分為主體合法與權(quán)限合法。主體合法指法律所明確規(guī)定主體或組織具有法定行政職權(quán)。主要包括行政機(jī)關(guān)合法、人員合法、委托合法。在此，行政機(jī)關(guān)必須依法成立，且享有行政主體資格。行政機(jī)關(guān)如果不能同時(shí)符合兩個(gè)條件，則其行為違法無效。行政行為主體通常指行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。受委托的機(jī)關(guān)、組織一般不視為授權(quán)的組織。權(quán)限合法是行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，否則無效。行政主體的職權(quán)必須是由法律或授權(quán)而設(shè)定，不得肆意規(guī)定。其中，“規(guī)章授權(quán)社會(huì)組織形式行政管理權(quán)受其他法律的限制”。這體現(xiàn)了行政法上“越權(quán)無效”的重要原則，即法律是一切行政主體權(quán)力來源的基礎(chǔ)。同時(shí)，也應(yīng)注意管轄權(quán)問題，主要包括事務(wù)管轄、地域管轄、層級(jí)管轄。

再次，內(nèi)容合法。行政行為內(nèi)容必須合法、合理。內(nèi)容合法指行政行為指向的權(quán)利、義務(wù)以及對(duì)該權(quán)利義務(wù)的處理必須符合法律規(guī)定和公共利益。具體要求(1)行政行為有事實(shí)證據(jù)，證據(jù)確鑿；(2)行政行為內(nèi)容符合法律、法規(guī)；(3)行政行為內(nèi)容正當(dāng)合理；(4)行政行為內(nèi)容具體明確。

最后，程序合法與形式合法。合法的具體行政行為應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序和形式作出，主要包括以下方面：一要符合法律規(guī)定的方式；二要符合法定的順序；三要符合法定的期限；四要符合法定附款。法律明確規(guī)定具體行政行為應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，口頭作出的行則屬于程序與形式上違法或不當(dāng)；送達(dá)要求如果有具體規(guī)定也應(yīng)當(dāng)遵循。再者，絕大多數(shù)具體行政行為有期限要求，行政主體應(yīng)依法定期限作出具體行政行為，行政相對(duì)人也應(yīng)遵循相應(yīng)的期限要求。

三、評(píng)釋

“在行政管理許多領(lǐng)域，政府決定必需具有普遍的效力，或者，人們需要行政行為迅速果斷，”因而行政主體必須合法，這是一個(gè)行政行為合法的前提。就本案中的行政行為，東源縣人民政府發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊新豐江庫區(qū)非法養(yǎng)殖行為的通告》，新豐江林管局針對(duì)源龍公司發(fā)出《關(guān)于限期拆除非法養(yǎng)殖設(shè)施的通知》，前者是縣級(jí)政府，后者是新豐江市政府的工作部門，兩者均能以自己的名義實(shí)施國家行政管理職能并能獨(dú)立的承擔(dān)所產(chǎn)生的法律責(zé)任，因而兩者均為具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)。依據(jù)《漁業(yè)法》第6條、第36條，《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》第16條等規(guī)定，以及《行政許可法》第81條規(guī)定等，兩行政機(jī)關(guān)具有針對(duì)未經(jīng)許可非法養(yǎng)殖行和治理規(guī)劃水域污染具有法定的管理權(quán)限，有權(quán)依法采取相關(guān)行政管理措施。針對(duì)源龍公司存在欠缺行政許可，并污染水域環(huán)境的相關(guān)事實(shí)，均有相關(guān)法律依據(jù)和法定證據(jù)來證明，達(dá)到了“行政依據(jù)合法充分”的標(biāo)準(zhǔn)。在理論上，筆者認(rèn)為行政許可的必要性是對(duì)未經(jīng)許可行為管理與承擔(dān)責(zé)任的充分說理和邏輯性闡釋，當(dāng)前在行政許可性質(zhì)存有爭(zhēng)議、原因作用混淆而談的情況下，仍需加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，以便對(duì)行政許可的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合理的規(guī)制，防止借許可之名行攬權(quán)之實(shí)，也是與李克強(qiáng)總理提出的簡(jiǎn)政放權(quán)相呼應(yīng)。文件規(guī)定收到限期拆除通知后，同時(shí)，兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)不自行拆除無證養(yǎng)殖設(shè)施，東源縣人民政府、新豐江林管局方可實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為。依據(jù)行政強(qiáng)制法等規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政決定有權(quán)采取相關(guān)管理措施，并且行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段與解決污染問題目的和行政強(qiáng)制法規(guī)定的手段相符，再給予寬限期，因而符合比例原則，“相對(duì)人對(duì)此有所準(zhǔn)備補(bǔ)……損失降低到最低限度。”，因此手段也并無不當(dāng)，決定內(nèi)容合法。根據(jù)行政強(qiáng)制法表述與設(shè)置，可以說明確了行政主體采取行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)法定，行政強(qiáng)制的種類法定，行政強(qiáng)制的前提是行政決定(行政行為)，行政決定內(nèi)容涉及行政強(qiáng)制與行政強(qiáng)制執(zhí)行決定并不等同。因而，行政主體適用行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用本法，并且明確其權(quán)力的界限，即行政決定對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行享有處分權(quán)力，而實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)才考量?jī)烧哒l享有執(zhí)行權(quán)力的問題。同時(shí)，對(duì)于其他法規(guī)(《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》)中即使有行政強(qiáng)制但無優(yōu)先適用效力，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《行政強(qiáng)制法》。

綜上，對(duì)于兩行政決定(即兩通知)本身，并無明顯違反法律依據(jù)的方面，因此，法院的裁判通知合法的結(jié)論正確，也即認(rèn)定行政決定的兩文件符合具體行政行為的合法要件。

[1]羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

[2]馬生安.行政行為研究——憲政下的行政行為基本理論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2008.

[3]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學(xué)出版社，2010.

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[6]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學(xué)出版社，2010.

[7]關(guān)保英.論具體行政行為程序合法的內(nèi)涵與價(jià)值[J].政治與法律，2015(6).

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2095-4379-(2017)09-0094-02

卜華(1989-)，男，漢族，河南鄭州人，鄭州大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：自然資源法。