重要立法事項引入第三方立法前評估的實踐與完善

陳 穎

昆明醫科大學法醫學院，云南 昆明 650500

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重要立法事項引入第三方立法前評估的實踐與完善

陳 穎

昆明醫科大學法醫學院，云南 昆明 650500

第三方評估立法是發達國家通行的做法，十八屆四中全會提出建立我國的第三方評估立法機制。本文認為這一提法在理論研究和工作實踐中應確定范圍和性質：行政立法評估、行政立法前評估、第三方獨立評估和重要立法事項的評估。通過對國內該機制的實踐情況、成效和存在問題的研究，提出了拓展第三方評估主體類型，培育第三方評估市場；明確第三方評估機構的條件；建立第三方評估的標準和方法；加強對第三方評估結果的驗收與成果的運用等完善建議。

第三方評估立法；行政立法前評估；重要立法事項；實踐與完善

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決”，其目的在于加快推進法治政府建設，促進政府立法工作科學化、民主化，拓寬公民有序參與立法途徑，提高制度建設質量。自此第三方立法評估由早期個別地區的工作創新上升為了立法制度建設，成為了理論研究和政府工作實踐的關注點。

一、研究對象的性質探討

為踐行的十八屆四中全會精神，建立和完善重要立法事項第三方評估機制，有必要先對其性質做一番探討。

(一)行政立法評估

第三方評估機構依照一定的標準、方法和程序評價即將制定的法律的影響，從而為立法機關提供制定、修改的參考依據。根據決策機關的不同，可以分為立法機關開展的第三方評估和行政機關開展的第三方評估。本文主要研究后者。

(二)行政立法前評估

以評估開展的時點為標準，可以分為行政立法前評估和行政立法后評估兩類。前者是指在行政立法制定之前進行的評估，側重于對其潛在影響的評估，而后者是在行政立法實施之后的評估，側重于分析其實際產生的影響。長期以來，我國則偏向于立法后評估，此次《決定》提出的舉措旨在解決立法前出現的部門爭權諉過，導致“法出多門”和“立法難產”。

(三)第三方獨立評估

長期以來，我國行政機關所開展的行政立法事前評估基本上都是由起草單位或政府法制機構來實施的，也稱為立法項目評估，其弊端在于“部門立法利益化、立法過程封閉、專業性不足等”。鑒于此，重要立法事項評估主體引入獨立的第三方，就是使評估主體不再是內部評估主體，而是由具有專業性知識、獨立機構、利益中立性的外部評估主體擔任。

(四)重要立法事項的評估

行政立法第三方評估并不是所有行政立法的必經程序。行政立法起草部門和政府法制機構自行開展的評估可以貫穿于所有的行政立法，但出于行政立法成本、第三方評估的針對性和局限性等因素的考慮，第三方評估事項應當限定于“重要立法事項”，包含部門間爭議較大的事項，但并不限于此。

二、實踐情況及成效

(一)實踐情況

1.江西省出臺立法前第三方評估的政府規章

2015年7月，江西省出臺了《江西省地方性法規和省政府規章草案第三方評估辦法》，是國內首個專門針對立法前進行第三方評估的政府規章。內容主要包括：①第三方評估范圍界定。規定有“涉及社會普遍關注、部門間爭議較大的重要立法事項，專業性、技術性強的立法事項和省政府法制辦或者草案起草部門認為有必要進行第三方評估的立法事項”等三種情形之一的，應當進行第三方評估。②第三方評估機構具備的條件。規定“應當具有熟悉行政立法、行政事務或者具備相關專業知識和技能，并掌握評估方法技術的人員，第三方評估個人應當具備法律或者相關專業的知識和技能”，對第三方開展評估工作的時間保證等方面條件也提出了要求。③第三方評估標準。規定“按照合法、合理、公正、公開的原則，建立了第三方評估合法性、合理性、科學性、協調性、規范性、操作性和實效性等7個方面評估標準，重點對草案中設定的機構職責、行政權力、公民權利和義務、法律責任等事項進行評估。如涉及有專門評估標準的專業性、技術性事項，則按照專門評估標準進行評估”。④第三方評估結果的有效運用。規定“第三方評估報告應當作為草案修改完善的重要參考，委托評估部門應當向第三方反饋評估報告提出的意見建議的采納情況。同時，要求提請省政府常務會議審議或者討論進行了第三方評估的草案時，應當提交評估報告”。[1]

《辦法》實施以來，江西省法制辦先后對《江西省非物質文化遺產條例》、《江西省旅游條例》、《江西省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》、《江西省河道采砂管理條例(草案)》《江西省傳統村落保護條例(草案)》等委托當地高校進行立法前第三方評估。[2]

2.浙江省政府制定《政府立法項目前評估規則》

2014年5月，浙江省政府制定了《政府立法項目前評估規則》：有關部門、單位(即起草單位)向省政府申報和報送立法計劃一類項目的，要開展立法前評估，并提交立法前評估報告，要通過深入細致調查研究，查擺分析存在問題，采集統計基本數據，論證說明立法必要性、可行性、制度成本和效益。評估報告體現出擬采取的措施對經濟發展、公共安全、生態環境等方面可能產生的利弊影響，在實施方面會遇到哪些困難，今后若干年的績效目標等；是否會抑制市場作用發揮、妨礙市場有序競爭或者產生其他負面效應，是否存在政府干預過多的問題。起草單位根據需要，可邀請有關高等院校、科研院所等單位參與或委托其開展評估工作。把是否引進第三方評估的權力交到起草單位手中。[3]

(二)實踐成效

1.立法內容更具專業性

現代經濟社會快速發展，日趨復雜多樣，立法成為了“決策于未知”的活動，專業性和超前必須有所體現。例如，在《XX省旅游條例》評估過程中，第三方評估機構提出增加“網絡旅游”的規定。起初，起草部門不太認同將這一概念寫入立法，認為目前條件尚不成熟，但是第三方機構從專業角度提出的超前性理念得到了立法決策者的認同，并最終寫入立法。

2.立法渠道更加多元化

第三方評估能提升各利益群體參與立法的意識和能力，實現了“開門立法”向“公共立法”的轉變，使得立法項目的民意基礎更加牢固。在《XX省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》立法過程中，由于屬于社會普遍關注的重要立法事項，引入了第三方評估機構，該機構收集到了社會各方面的調查問卷一萬余份，吸取了該省近年來在預防和處理學生人身傷害事故中的經驗，重點加強了學校應當依法承擔責任的情形，倒逼學校落實安全教育等相關的職責和義務；完善事故的賠償責任制度。

3.立法過程更具制約性

目前具體承擔第三方評估工作的主要是高等院校或研究機構，其在立法中沒有自身的利益訴求，能夠保持中立的立場，其從專業角度提出的評估意見，能夠不受部門利益左右，跳出“行業看行業”。部門在立法草案中夾帶的“私貨”，在第三方評估中能夠識別并加以避免。例如，在《XX省公路條例》立法過程中，最初由起草部門提交的草案中沒有將“村道”納入“公路”的范圍。第三方評估機構認為，基于新農村建設和農村人口脫貧的需要，應當將原來由鄉級自然村管理的村道納入到公路管理中。最后，《條例》采納了第三方評估機構的意見，對鄉道、村道作了特別規定。

4.立法機制的適用范圍更具確定性

“重要立法事項”和“部門間爭議較大”是兩個模糊性術語，屬于不確定概念，適用的時候需要“多次的立法實踐探索，立法機關可以將決策機關采用第三方參與評估立法的做法匯總，尋找和整理出哪種立法事項經常存在部門爭議、哪種立法事項被認為重要等。經過這些步驟，最終梳理出如何理解‘部門爭議較大’與‘重要立法事項’才能最大限度地被接受”。[4]因此，通過各地的實踐，對第三方評估立法的模糊性前提進行確定化，主要有以下一些標準：①社會普遍關注的涉及民生的事項。②在設定行政許可、行政處罰、行政強制方面，部門意見分歧較大，經決策機關協調難以達成一致的事項。③部門職責交叉較多的事項。④專業性、技術性較強的事項。⑤公權力對公民權利義務影響較大的事項。爭議較大的事項會涉及到兩方面問題：一是部門間的職責劃分出現了空位或含糊不清；二是政府權力是否對公民權利義務產生負面影響。例如，《XX省河道采砂管理條例》(草案)中關于河道砂石資源費收取的問題，能不能向從事河道采砂的單位和個人收取該費用會引發政府與公民之間的爭議；由哪一個機關來收取該項費用，又會引起部門間的爭議，這些都可以由第三方機構進行評估，供決策機關參考。

三、實踐中存在的問題

(一)機構和人才匱乏

除北京等發達地區以外，中部和西部省市的學術教育研究相對落后，省內能夠真正獨立開展第三方評估的機構數量有限。國家層面也沒有對第三方評估機構做出資質要求和認定，第三方評估機構的市場化程度不高，數量有限、資質參差不齊，導致評估機構的競爭性選擇極其困難。另外，即使委托到高校或研究機構，往往也是由某個專家臨時召集幾個人來完成，缺乏成熟固定、分工合作的團隊。

(二)評估質量有待提高

目前第三方評估機構以高等院校和研究機構為主，行業組織社會組織較少。高校和研究機構的理論知識儲備比較豐富，但是缺乏一定的實踐操作經驗，導致評估結果中理論和實際脫節，針對性和實用性不強。另外，開展評估的方法較為單一，理論探討、書本知識解釋的較多，缺乏立法的成本和社會效益的實證分析，缺乏立法的風險評估等。

(三)經費保障不足

第三方評估機構的經費大多數情況下來自于起草部門，導致選聘第三方機構的程序不夠規范，定向委托較多，招投標較少，這使得第三方機構在一定程度上喪失了中立性和客觀性。

(四)評估結果的應用和反饋機制不健全

目前，第三方評估報告的結論只是作為立法草案修改完善的重要參考，對其最終確定的影響作用有限。雖然規定了應當向第三方反饋評估報告提出的意見建議的采納情況，但往往流于形式。

四、完善建議

(一)拓展第三方評估主體類型，培育第三方評估市場

在選擇第三方評估機構時，除以高等院校、科研單位、地方立法研究會(院)或立法基地、行業協會為主體外，還應將民間研究機構、專業咨詢服務機構、律師事務所等社會中介組織以及在某一領域具有突出專業知識的個人納入選擇范圍，但是個人作為評估主體的應當限定一定條件，如某一領域具有突出的專業知識的自由職業者。

(二)明確第三方評估機構的條件

1.正式的名稱和相應的組織機構

以組織形式出現的第三方評估主體不管是否具有法人資格，都應有正式名稱和一定的組織結構，如理事會組織或行政機構的設置，如中心主任或研究所所長等人員安排。另外，具有法人資格的第三方機構應具有組織章程。

2.與其業務活動相適應的專業隊伍

根據不同類型的第三方評估機構，專業水準評價有所不同：①律師協會或律師事務應根據地區影響力、人員數量和案件辦理質量等方面進行篩選；②地方立法研究會(院)應根據其研究項目課題數量及專家人員數量進行篩選；③高校及科研機構要根據科研成果的質量和數量以及專家人員數量；④公司企業則可根據其提供的評估規劃書和人員部門的完善性來考察；⑤個人則應是行業內有突出技能、一定知名度等。

因為第三方機構開展立法事項的評估內容涉及立法風險評估、立法成本利益分析和司法審查等，所以從事評估工作的人員應當熟悉立法知識，有立法經驗或行政事務管理經驗，人員知識背景涵蓋公共管理、行政管理、公共政策、統計學、數學等多學科。

3.有獨立的經費來源

第三方評估機構的資金一般來源于社會的捐贈、會員費用、或者政府資助。無論是何種形式，為防止強勢利益集團借提供經費等方式，對立法施加不當影響，應當建立經費來源的利益回避機制，向社會公開資金來源，接受公眾監督。

4.具有承擔法律責任的能力

具備法人資格的第三方評估機構應具備承擔民事責任、行政責任、刑事責任的能力。非獨立法人的分支機構的法律責任應由設立該分支機構的法人來承擔。

(三)建立第三方評估機構的遴選機制

1.遴選主體

在政府立法中，遴選第三方評估機構的主體一般是決策機關，即有立法權的人民政府，具體工作由政府法制機構負責組織。

2.遴選程序

根據第三方評估機構的申請，首先對評估機構進行利益篩查，排除與部門有直接或間接利益的機構，然后對評估機構進行專業篩選，排除與項目專業不夠緊密的，最后按照相關條件評判標準以及提出的評估計劃來選擇最終的第三方評估機構。具體操作方面，第三方的選擇采用招投標等公開公平公正的方式進行。

3.遴選監督

由政府公開第三方產生的全過程，通過向社會公開評估機構條件、遴選程序，接受爭議部門和社會公眾的監督和評價。

(四)建立第三方評估的標準和方法

評估標準主要有：①必要性：如果能夠通過發揮現有法律規范作用、社會組織和行業組織作用、非強制性行政行為作用等非行政立法手段來解決的事項，就不具備行政立法的必要性。②合法性：立法主體是否享有相應的立法權限、立法事項是否符合上位法、是否符合《規章制定程序條例》以及部門間爭議較大事項解決方案的法律依據。④合理性：是否符合公平、公正、比例原則等。⑤科學性：是否符合客觀規律，是否符合社會公德、價值觀等。⑥協調性：是否做到新法與舊法的協調、同位法律之間的協調。⑦可操作性：盡量避免出現框架性、原則性的規定，引發部門間的爭議。⑧規范性：語言規范，無歧義，用語簡潔易懂。

評估方法主要有：①梳理和研究立法爭議的相關資料和數據。例如，就爭議事項，現有的法律規定是什么，法律實踐中是否存在不同的規定方式，爭議形成的歷史淵源是什么，各自規定的利弊情況如何等。②以問卷和座談等方式廣泛聽取各方特別是利益相關方的觀點。第三方可以根據評估需要，采取召開爭議部門座談會、入戶調查、網絡調查、實地考察、專題調研、走訪和調查立法事項的利益相關方、個案分析等方法收集一手資料。“利益相關方與立法事項有著密切關系，他們的觀點和立場對立法比較重要。比如立法的實際執行者即一線的執法人員、在該領域具有社會影響的專家學者、受立法直接影響的行政相對人等。”[5]③運用科學的數據分析方法，進行定量和成本效益分析。“行政部門的管理數據、執法部門的執法數據、監督部門的統計數據等是評估立法爭議的重要客觀性資料”[6]，因此評估機構應當運用現代統計學和大數據分析等方式進行定量和成本效益分析。

(五)加強對第三方評估結果的驗收與成果的運用

1.結果的驗收

評估結果應當根據委托合同的約定進行驗收。驗收標準根據評估報告所期望達到的效果來確定，主要有評估程序是否符合合同要求；評估報告及相關資料是否齊備；評估結論是否明確。驗收機構應當組織專家召開評估報告評審會議，對于不符合合同要求的評估報告，可以要求評估機構重新評估。

2.成果的運用

決策機關應當將第三方評估報告作為法規、規章草案制定和修改的重要參考，向第三方機構和社會公眾反饋報告提出的意見和建議的采納情況。這種做法既是對第三方評估效果的正面積極回應，又反映出評估結論對決策機關的一定約束力，還可以使社會公眾了解立法的形成背景，為執法和守法創造良好條件。

立法評估是一種過程評估，當前立法后評估已經廣泛開展并取得卓著成效，但立法前評估明顯滯后。由于行政立法數量大、范圍廣，變化快，并與人民群眾的生活息息相關，因此完善行政立法質量控制機制十分必要，而且重要立法事項引入第三方評估機制又是十八屆四中全會后科學立法、民主立法道路上的一個新突破，所以期待著這一制度在實踐中不斷完善，成為推動我國地方行政立法進步的新活力。

[1]江西省地方性法規和省政府規章草案第三方評估辦法[EB/OL].http：//www.jxfazhi.gov.cn/zflf/lfgzzd/201507/t20150715_1177954.htm.

[2]筆者到江西省法制辦調查時收集.

[3]浙江：政府立法項目必須“前評估”成本和效益[EB/OL].http：//www.zj.xinhua.org/newscenter/focus/2014-05/22/c_1110809239.htm.

[4]鄭泰安，鄭文睿.第三方評估立法的有效性研究——以黨的依法治國決定為主線的考察[J].社會科學研究，2016(5)：94.

[5]戢浩飛.立法第三方評估：創新與方法[J].人民政壇，2015(1)：43.

[6]戢浩飛.立法第三方評估：創新與方法[J].人民政壇，2015(1)：43.

D

A

2095-4379-(2017)09-0019-03

陳穎(1979-)，女，云南大學公共管理學院，博士研究生，昆明醫科大學法醫學院法學系，教師，副教授，主要從事行政法學、衛生法學研究。