行政規范性文件的法治失范與應對

鮑季秋

云南民族大學法學院，云南 昆明 650033

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行政規范性文件的法治失范與應對

鮑季秋

云南民族大學法學院，云南 昆明 650033

行政規范性文件是政府依法行政的重要手段，對于法治政府的構建意義深重。然而，受多方面因素的影響，我國行政規范性文件的法治模式呈現明顯的失范現象：制定主體混亂、制定程序不完善以及行政規范性文件之間存在沖突，這些問題對于行政法治化道路造成了極大的阻礙。有鑒于此，筆者首先對行政規范性文件進行重新定位，并進一步討論目前現實中存在的問題及其原因，并在此基礎上提出對應性的解決方案。

行政規范性文件；法治失范；應對策略

一、行政規范性文件的現實定位

當前行政規范性法律文件失范的最基礎的原因在于，對行政規范性文件存在定位的誤區，這主要表現在沒有充分的理解行政規范性文件的法律屬性與正當性根基。因此，下文首先從這兩個方面予以展開。

(一)行政規范性文件的法律屬性探微

行政規范性文件是國家行政機關在管理社會過程中制定的針對不特定對象的文件，它具有一定的規范性特征。然而，就行政規范性文件的法律屬性如何，行政法理論上存在著不同的觀點。有的學者認為，行政規范性文件屬于法的淵源，即屬于法律規范的一種表現形態。筆者認為應當一分為二的看待行政規范性文件的法律屬性。對于法規和規章應當認定其屬于法的淵源，而對于其中純粹的政府出于管理需要制定的行政規范性文件應當認定為抽象行政行為，從而將之與法律規范區隔開來。本文主要探討后者意義上的行政規范性文件。

(二)正當性基礎：建設法治政府的需要

政府是管理社會的重要主體，行政規范性文件是政府進行行政管理的重要手段，是我國憲法賦予政府的一項重要權利。按照我國《憲法》第107條的規定，地方政府可以根據地方管理的需要制定行政規范性文件，以確保經濟社會的全面協調穩定發展。我國目前雖然已經初步建成了社會主義法律體系，但是《憲法》規定的此項權利對于社會管理仍然具有重大的意義。因為抽象行政性法律規范并不能給予具體的社會生活現實以充分的指引，不可能取代政府的行政管理職能。而且現實表明，不同地方的經濟發展差異、區域文化差異等可能存在很大的不同，這就必然要求不同地方的政府根據當地的經濟與社會發展狀況，制定充分的引導當地經濟社會發展的規范性文件。現實中，行政規范性文件的制定對于協調區域發展發揮著重要的作用，政府不同部門都可以依法制定行政規范性文件。

二、行政規范性文件的法治“失范”：表現與原因

行政規范性文件的是踐行法治、構建法治政府的重要依托。而近年來，行政規范性文件制定權存在較多的失范現象，與法治政府之發展路徑背道而馳，如何從現實的角度把握這一問題，并提出行之有效的策略則是一個不可回避的現實問題。

(一)具體表現

行政規范性文件法治失范是指，行政機關在制定規范性法律文件過程中，與法律規定存在沖突，或者背離了法治的精神。具體而言，主要表現在三個方面：(1)制定主體混亂；(2)制定程序過于簡單，濫權、越權制定規范性法律文件的現象屢見不鮮；(3)部分行政規范性文件之間還存在規范性沖突。

(二)原因分析

從現實角度來看，造成我國當前行政規范性文件失范的原因是多方面的：

第一，法律規范的缺失，致使行政規范性文件的制定與運作不規范。長期以來我國行政立法與理論研究集中在具體行政，熱衷于解決具體行政行為的可訴性以及追責機制等問題上，而對抽象的行政規范性文件卻缺乏應有的關注，更遑論進行深入的研究。

第二，行政規范性文件定位的誤區。長期以來行政機關及其有關部門對于行政規范性文件存在嚴重的定位誤區，將之視為一種法律規范，并擴張自由裁量權的范圍。如前文所述，行政規范性文件從廣義上包括行政法規、地方性法規與規章，于是便錯誤的認為行政規范性文件都屬于法律規范的一種。此種定位的誤區導致了行政規范性文件的制定往往不是依據前面的法律規范制定的，而是根據各地的現實制定的，這就不可避免的導致了行政規范性文件與部分法律規范存在實體上的沖突。

第三，行政機關及其工作人員的法律素養欠缺。行政權是一項及其容易膨脹的權利，行政規范性文件的制定權也不例外。在所有權力中，行政權是最與利益直接相關的一項權力，行政機關很容易通過這項權力獲取利益，特別是在我國行政權缺乏有效制約的背景下，行政機關及其工作人員更會有鋌而走險而跟著利益走的沖動。在這種情況下，某些有行政規范性文件制定權或者能夠干涉行政規范性文件制定的個人，可很有可能濫用權利。

三、行政規范性文件法治“失范”的因應：路徑選擇與制度構建

行政規范性文件的失范是我國長久以來沒有得到充分關注的問題，雖然我國目前理論界對這一問題已經有了一定的研究，但是許多問題還沒有充分厘清。因此筆者將針對上述存在的問題結合其原因，提出對應性的解決策略。

(一)加強立法，明確制定主體與權限

我國目前有關行政規范性文件失范的原因中，很大程度上是由于立法的缺失。因此，首先要通過立法上的補充來對有關問題予以明確，主要包括明確指定主體與及各個主體的權限問題。權責明確是行政機關活動的基本要求，要求行政機關在行使權力的時候必須要明確相應的責任。這就要求行政機關在制定行政規范性文件的時候，應當切實履行相應的職責，明確各個部門的職權范圍，對于職權交叉的情況應當積極落實相應的處理規則，更好的發揮行政規范性文件的法治效果。

(二)完善制定程序，保證行政參與和行政公開

程序是我國目前行政立法中最容易忽視的事項，這是受我國“重實體，輕程序”的傳統所影響的。行政規范性文件的制定程序是其實踐法治的具體體現，因此，積極完善行政規范性文件的制定程序對于防止防治其失范也具有重要的現實意義。從具體舉措上說，完善我國行政規范性文件的制定程序就是要確保行政規范性文件制定的參與性與公開性。

(三)建立長效的審查與清理機制

現行多層次、多主體的行政規范性文件模式下，許多沒有實質意義或者與法律規范相沖突的文件被制定出來，形成了行政規范性法律文件泛濫的不良局面。為解決這一現實問題，筆者提倡建立一個長效的審查和清理機制。

審查機制的構建必然要明確的是由誰審查、審查什么的問題。①如果行政規范性文件的與現行法律、法律以及規章等存在沖突或者規范性文件在內容上不屬于其實際制定主體管理的事項。通過構建此種審查機制能夠對行政主體后來制定的行政規范性文件進行有效的監督，從而大大減少行政規范性文件法治失范的現象。

清理機制是針對已經存在的沒有實質意義的行政規范性文件以及審查不通過的不符合法治規范要求的文件。行政規范性的清理機制主要是為了保障行政規范性文件的純凈性，避免由于行政規范性文件內容沖突而導致的問題。從現實情況來看，行政規范性文件內容上依然存在很多的問題，這些問題在很大成都上妨礙了行政規范性問題的效果的發揮，而通過將這些存在問題的行政規范性文件清理出去，能夠有效的發揮行政規范性文件的作用，減少行政規范性文件的問題。

(四)健全行政規范性文件制定與運行的責任機制

如前所述，當前行政規范性文件的制定缺乏有效的責任機制，行政機關及其部門濫用行政規范性文件的制定權以及相關人員濫用執行權的情況較為普遍。筆者認為，應當健全行政規范性文件制定與運行的責任機制，將責任落實到個人，從而規范個體行為，形成有效的約束效果。

四、結語

行政規范性文件是行政法治的重要途徑，直接關涉到政府法治的有效運作。行政規范性文件應當發揮法治的功能，通過對法律文件的具體闡明，從而發揮社會治理的作用。筆者通過對行政規范性文件法治失范的現實問題進行檢討，通過全方位的分析與探討，指出目前行政規范性文件執行與作用存在問題，并提出相應的建議。當然，受本人研究水平的限制，本研究仍然存在較多的不足之處，需要在后文的研究中予以補充和完善。

[ 注 釋 ]

①劉松山.違法行政規范性文件之責任追究[J].法學研究，2002(4)：42.

[1]柳硯濤.我國行政規范性文件設定權之檢討——以當下制度設計文本為分析對象[J].政治與法律，2014，04：53-63.

[2]胡峻.論行政機關制定行政規范性文件行為的不當性[J].行政論壇，2014，04：68-71.

[3]黃金榮.“規范性文件”的法律界定及其效力[J].法學，2014，07：10-20.

[4]高秦偉.美國行政法上的非立法性規則及其啟示[J].法商研究，2011，02：147-153.

[5]胡峻.行政規范性文件評估結論的法律效力[J].內蒙古社會科學(漢文版)，2011，03：42-46.

[6]武芳.論行政規范性文件的監督途徑[J].湖北工程學院學報，2015，01：96-103.

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2095-4379-(2017)14-0104-02

鮑季秋，云南民族大學法學院，碩士研究生，研究方向：行政法學。