淺析地方立法權中的三對關系

徐曉璐

南通大學政治學院，江蘇 南通 226019

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淺析地方立法權中的三對關系

徐曉璐

南通大學政治學院，江蘇 南通 226019

在我國推進地方立法的進程中，主要面臨著公民利益沖突以及立法主體權力邊界模糊的問題。一方面，運用權利的優先保護原則調節多數與少數公民之間的利益沖突；另一方面，推進立法權力專屬化，解決各級立法主體之間權力邊界模糊的問題；將有助于切實提升立法質量與效率。

地方立法權；利益沖突；權力邊界模糊

2015年，第十二屆全國人大三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，將地方立法權主體擴展到284個“設區的市”。本文通過分析“多數與少數”、“中央與地方”、“省與設區的市”之間的關系，對地方立法中存在的問題及矯治對策進行探討。

一、推進地方立法面臨的問題

地方立法權，是指省、自治區、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下可以制定地方性法規的權力。①

在現行立法體制中，主要存在利益沖突和權力邊界模糊的問題。一方面，推進地方立法需要有效調節多數與少數公民之間的利益沖突；另一方面，能否有效解決各級立法主體之間權力邊界模糊的難題，直接關系著立法質量與效率。

二、地方立法權中“多數與少數”的關系

在當代中國，包括立法權在內的國家權力都屬于人民，立法機關是受人民的委托行使權力。在賦予地方立法主體更多權限的基礎上，運用權利的優先保護原則，能夠有效調節多數與少數公民之間的利益沖突。

權利的優先保護原則，是指將公民權利按需求等級由低到高進行排序，滿足公民生存、安全需求的生命權、健康權、安全權等為第一等級的權利；滿足公民精神、文化需求的受教育權、社會保障權等為第二等級的權利。當少數成員第一等級的權利與多數公民第二等級的權利發生沖突時，應優先保護第一等級的權利；而當社會成員同一等級權利之間發生沖突時，仍應遵循少數服從多數的原則，優先保護多數成員的權利，同時設立使少數成員權利得到補償的途徑。

三、地方立法權中“中央與地方”的關系

從中央與地方關系的視角分析，各級立法主體之間權力邊界模糊主要表現為職責同構的問題。

職責同構，是指具有立法權限的各級立法主體，在縱向職能、職責和機構設置等方面具有高度一致的特征。在中央，全國人民代表大會作為最高權力機會，立法范圍涉及社會各個領域；在地方，各級人民代表大會有權討論、決定本行政區域內的政治、經濟、科學、教育、文化、衛生、環境與資源保護、民族等工作的重要事項。②各級立法主體職權相似，僅在適用區域和范圍上有所不同，這種職能重疊的現象嚴重影響了立法質量和效率的提升。

“中國的立法體制應當在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點?！雹坌隆读⒎ǚā穼⒊青l建設與管理、環境保護、歷史文化保護等權力下放地方，邁出了權力專屬化進程中的重要一步。

本文認為，立法權力專屬化為解決各級立法主體之間權力邊界模糊的問題提供了一種有效途徑。國家宏觀層面經濟、軍事、政治、文化等領域的事務，立法權應收歸中央；不同區域內的城市建設、環境保護、社會福利等事務，立法權則應下放地方。

四、地方立法權中“省與設區的市”的關系

從省與設區的市關系的視角分析，各級立法主體之間權力邊界模糊主要表現為省市之間職責同構、以及設區的市之間利益沖突的問題。

省與設區的市的關系既包括省市關系，也包括設區的市之間的相互關系。一方面，省與設區的市都具有在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域制定地方性法規的權力；另一方面，設區的市之間存在著競爭關系，很可能會在特定領域內產生利益沖突。在立法實踐中，運用輔助原則調解省與設區的市之間的關系是一種有效的對策。

輔助原則，是一種去集權化的社會組織原則，強調社會事務應該由最直接的、最底層的或最分散化的利害關系群體自主決定。

運用輔助原則實現省與設區的市權力專屬化的目標，關鍵在于明確干預的實質標準。省級立法主體行使立法權應限于以下幾種情形：第一，省級立法主體行使立法權更有效率的事項，例如程序性事項的立法；第二，區域性、綜合事項，例如對流經省內多市縣的河流保護事項的立法；第三，設區的市在謀取自身利益的同時，可能損害整體利益的事項，例如對省內基礎設施建設分配事項的立法。

在國家治理現代化的進程中，理性認識地方立法權中“多數與少數、中央與地方、省與設區的市”三對關系，妥善解決利益沖突以及權力邊界模糊的問題，有助于切實提升立法質量，造福民生。

[ 注 釋 ]

①喬曉陽.中華人民共和國立法法講話[M].北京：中國民主法制出版社，2008.

②向心力.地方立法發展的權限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1)：69-78.

③崔卓蘭.地方立法實證研究[M].北京：知識產權出版社，2007.

[1]喬曉陽.中華人民共和國立法法講話[M].北京：中國民主法制出版社，2008.

[2]向心力.地方立法發展的權限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1).

[3]崔卓蘭.地方立法實證研究[M].北京：知識產權出版社，2007.

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2095-4379-(2017)20-0245-01

徐曉璐(1993-)，女，山西大同人，南通大學政治學院，研究生在讀，研究方向：思想政治教育。