失地農民養老保險制度研究
——從蘇南、蘇中政策落實情況說起

秦燕婷

南京師范大學，江蘇 南京 210023

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失地農民養老保險制度研究
——從蘇南、蘇中政策落實情況說起

秦燕婷

南京師范大學，江蘇 南京 210023

2010年《社會保險法》頒布后，新農保在農村推行，而失地農民的養老保障問題則仍存在立法模糊的狀態。文章在失地農民養老保險政策下，通過量化指標等多種方法對蘇州、揚州等已開始落實新政策的地區的養老保險運行現狀進行調研，致力于發現新政策下，失地農民養老保險現狀中存在的問題并法律剖析。

失地農民；養老保險；弱勢平衡

2013年《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》的頒布，加快了失地農民養老保障制度在各地的推行，在發達地區例如蘇南、蘇中，失地農民養老政策已經在逐步落實，都收獲了一定的成效。但對此落實過程中出現的諸多問題，當進行深入剖析，予以化解。

一、失地農民在法律地位上的弱勢處境

失地農民是指“被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體”。但在實際實施過程中，失地農民在在法律地位上面臨兩大弱勢處境。

第一，土地征收作為一種單方行政行為，在征地過程當中，在土地上享有一定權益的農民往往被要求無條件地順從這個過程。征地行為是基于難以劃定界限的“公共利益”的考慮，由政府一方單方發起的行政行為。我國的土地征用法規政策只對征地程序和違法應承擔的責任進行了規定，但鮮有涉及在征地過程中的被征地農民權益。此情況一定程度上由于高效推進城市化的考慮，但卻使失地農民的權益處于一個不穩定的狀態。失地農民的權益保護，不應當僅以補償形式得以呈現，更應當在征地程序當中得以體現。

第二，在法定安置，參加社會保險等多個環節，“農民個體”受到“農民集體”角色的限制。我國的《土地管理法》第8條明確規定，除法律該規定屬于國家所有的以外，農村及郊區的土地歸農民集體所有。在土地征用以及法定安置等實踐過程中，失地農民的權利實際上是以農民集體這樣一個抽象的權利主體來實現的。

二、對失地農民所失利益的評估不準以及失地老農的獨特性

失地農民因為土地征用不但失去了生活保障、就業機會，而且失去了一項重要的財產和財產權。在土地不斷增值的現在，舊補償標準忽略了土地作為農民保障措施的重要作用，導致現行法規政策對所失利益評估不準確。有資料顯示，農用地征用收入的分配中，農民得到的大致只有10%-15%，而政府及其機構則可以得到60%-70%。

在這種失地農民可得利益已經甚少的情況下，失地老農的處境就更為特殊而尷尬。在我們走訪中發現，失地老農文化素質普遍較低，生存技能、收入來源單一，自助能力較弱。另外，失地老農存在理財投保意識淡薄，并且較大一部分對象面臨著再就業可能性極小的困境。有一部分老人仍有勞動能力，但因文化素養低下等原因被就業市場所拋棄。如果不能更好地實現失地老農的養老保障和后續生活的穩定性和可持續化，政府將面臨單一經濟補償和保障帶來的巨大財政壓力。

三、失地農民社保立法滯后籠統，城鄉養老社保與農村養老社保對接困難

我國《憲法》規定公民享有社會保障權，但是除了《社會保障法》，并沒有較高位階的法律對失地農民的社會保障做出相應規定，國務院先后印發了《土地管理法實施條例》等文件，但依舊是原則性規定較多，缺乏具體可執行的標準，失地農民社保體系的難以建立。

我國城鄉二元化體系背景下，有學者認為失去土地的農民應當納入城市社會保障體系之中。但這意味著財政壓力的極大增長，在大多數地區還難以實現。根據《江蘇省被征地農民社會保障經辦規程(試行)》中的規定，“選擇領取原有基本養老保險待遇的”可見，現行被征地農民養老保險的參保仍根據自愿。

四、區域差別性與局部統一性的調和沖突

失地農民養老由于經濟能力限制呈現的差別性。就江蘇省而言，蘇州市失地農民管理推進的最為快速細致，頒布14個規范性文件進行管理。失地農民養老保險水平也較高，市區被征地農民基本生活保障第四年齡段保養金標準已提高到680元。而鹽城市，60周歲以上的保養標準為330元。可見即使在經濟較為發達的江蘇地區，也存在著由于經濟水平差異導致的失地農民養老保障水平差異。

雖然構建社會保障體系過程中，各地的具體形式可以百花齊放，特別是基層應當尊重群眾的創造性，但是我們依舊不能否定，地區間的相互學習，以及在情況較為相似的局部地區逐步推行較為統一穩定的失地農民養老保險制度，這是構建較為成熟的失地農民養老保險的必經之路。

[1]李淑梅.失地農民社會保障制度研究[M].北京：中國經濟出版社，2007.

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[3]劉玉雁，劉彤.基于失地型群體性事件視域的農民權益表達與權益維護[J].理論探討，2013(4).

[4]林俏.城市化進程中失地農民社會保障權利研究[J].天津行政學院學報，2016(2).

F323.89；F

A

2095-4379-(2017)20-0203-01

秦燕婷(1996-)，女，漢族，江蘇常熟人，南京師范大學，本科在讀，研究方向：憲法與行政法學。