一場治理范式的變遷：從公共行政到公共管理*
——評歐文.E.休斯《公共管理與行政》

□文│馬子博

傳統公共行政在回應日益多元化的公共需求、復雜化的公共關系以及相互沖突的集體利益時顯得捉襟見肘。20世紀80年代初，一些西方國家相繼陷入了“滯脹”困境，為了化解政府合法性危機，重塑政府形象，新西蘭、英國等國率先對其政府進行了大刀闊斧的改革。改革舉措涵攝政府治理價值的轉變、公共組織體制架構的整飭、政府行動流程的重組以及治理工具的優化。這場席卷全球眾多國家的治理變革被學界和實踐部門稱之為“新公共管理”運動。然而，“新公共管理”是否足以替代傳統公共行政而成為一個嶄新的典范存在？澳大利亞知名公共管理學者歐文.E.休斯（下文簡稱“休斯”）在《公共管理與行政》（第4版）（中國人民大學出版社2016年6月出版，張成福、馬子博譯）一書中作出了系統詳盡的闡釋。

縱覽《公共管理與行政》全書，其基于對傳統公共行政與新公共管理的反思與批判而提出公共管理作為一種全球治理范式運動的存在。休斯認為，“范式”并非如庫恩所言是一種全新的規范性框架，且應受到學科共同體的一致認同。相反地，“在同一領域通常存在著諸多互為競爭的典范”。故此，公共管理典范并非憑空臆造，而是對傳統公共行政和新公共管理的繼承與揚棄。此外，公共管理典范亦汲取了新公共管理主義的理論思想與現實工具。基于此，公共管理典范顯現出了強大的理論和現實生命力，它也將引領一場全球治理運動。

首先，傳統公共行政是否能稱之為一種“范式”。休斯認為傳統公共行政肇始于威爾遜的《行政學之研究》，它以“政治—行政”二分為起點，以官僚制為運行機器，以科學管理為基本手段，并在技術理性的指導下尋求公共管理的“最佳途徑”。傳統公共行政在特定的歷史時期下是行之有效的，但是，對于理性的迷信以及對于官僚制本身的尊崇使得傳統公共行政正在走向自身的反面：專斷低效、繁文縟節以及壓制創新。然而，毋庸置疑的是“傳統公共行政始終是一個具備悠遠和與眾不同的歷史的典范”。

其次，新公共管理能否構成一場范式的變遷。休斯認為，新公共管理將新自由主義和公共選擇作為理論框架，其主張將私人部門的管理理念和方法引入公共部門。譬如強調成本意識和結果導向，注重顧客體驗，推崇競爭，實施績效管理，推行私有化和公私合作。然則，新公共管理缺少自身的理論內核與代表學者的同時也與社會公平與正義背道而馳。因此，“新公共管理”的主要功用在于“將分散的變革措施囊括于一個術語的融攝范圍內而使得人們能夠用一個整體性概念來攻擊變革”，它并不能擔起“典范”之稱。

最后，作為一種治理典范的公共管理。休斯指出，公共管理典范與傳統公共行政和新公共管理最大的分殊在于其要求公共管理者實現結果并且對此承擔個人責任。因而公共管理典范不僅強調管理主義方案的運用，更主張要將回應性、公平性、代表性和法制的價值內核注入其中。公共管理典范綜合運用政策工具、市場工具以及私人工具來達成良好治理，它強化公共管理者責任的識別與履行，主張積極利用現代信息技術，廣泛推行戰略管理和績效管理，進而實現公共利益。

事實上，并不存在這種超越時空界限的公共治理典范。我國當前正處于社會轉軌時期，因而公共管理范式應與經濟制度相配合、與政治生態相契合、與社會文化相依存，并在促成國家治理體系與治理能力現代化的進程中不斷創造公共價值，提升公共福祉。