森林公安轉型為生態警察的思考與建議

蘭春福

習近平總書記在闡述生態與文明的關系時指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”縱觀歷史，放眼世界，人類文明都不可能脫離這條社會發展的普遍定律。良好的生態環境是人類文明形成和發展的基礎和條件。人類歷史中的四大文明古國，無一不發源于水量豐沛、森林茂密、田野肥沃、生態良好的地區。正是先有“生態興”，勤勞智慧的古國人民才得以在此基礎上創造出聞名世界的繁榮勝景和燦爛文化，即“文明興”。但發源地隨后的過度放牧、過度伐木、過度墾荒和盲目灌溉等，讓植被銳減、洪水泛濫、河渠淤塞、氣候失調、土地沙化……生態慘遭破壞，最終導致了文明的衰落或中心的轉移。生態文明建設，日趨成為人類生存與發展的基本要素，尤其在我國當前發展時期，更是凸顯出其關乎國計民生、事關發展大局的重要地位。從我國的情況看，大范圍的霧霾現象、日趨惡化的水土污染、不斷退化的森林資源等眾多環境問題，已經嚴重地影響到我們的現實生活。建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。我們黨高度重視生態文明建設，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，從中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史維度，著力創新發展理念，大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，引領中華民族在永續發展的征途上奮勇前行。黨的十八屆三中全會進一步強調：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”黨的十八大以來，圍繞民生改善，黨和政府從各個方面健全生態文明制度體系，把環境保護和生態文明建設納入法治化、制度化、系統化、常態化的軌道。生態保護的嚴峻形勢，建設生態文明，迫切需要成立一支專業的生態警察履行維護生態安全的使命和職責。

一、森林功能及森林公安執法現狀

生態文明建設包括方方面面，其中森林生態是重要的一個環節。森林具有四大功能：一是具有調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙等改善自然生態環境的功能，是防御和減免自然災害的重要生態屏障；二是具有固碳、放氧、吸附塵霾、凈化空氣和水質、降低噪音等環境保護功能，能有效減少大氣污染造成的危害；三是具有綠化美化自然環境、打造綠色秀麗自然景觀的功能。森林是建設生態良好、環境優美的美麗中國的自然資源，也是發展生態文化的綠色寶庫；四是森林具有維護保持生物多樣性的特有功能。森林地帶的生物多樣性是陸地生物多樣性最富集的區域，培育和保護好森林，對維護和保持陸地生物多樣性有著至關重要的作用。森林所具有的四大功能表明，森林是構建生態文明的重要自然生態基礎，在國家生態文明建設中地位獨特，作用重要，建設良好的森林自然生態，是保障國家生態文明建設的一件大事，也是國家生態文明建設的一項根本任務。保護生態環境，促進生態文明建設是林業部門需要履行的法定職責。森林公安機關是國家林業部門和公安機關的重要組成部分，是具有武裝性質的兼有刑事執法和行政執法職能的專門保護森林及野生動植物資源、保護生態安全、維護林區社會治安秩序的重要力量。《中華人民共和國森林法》第二十條規定：依照國家有關規定在林區設立森林公安機關,負責維護轄區社會治安秩序,保護轄區內的森林資源,并可以依照本法規定,在國務院林業主管部門授權的范圍內,代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。森林法以上四條規定處罰的違法對象是：盜伐、濫伐林木行為;非法買賣林木許可證、木材運輸證、批準出口文件、允許進出口文書行為;非法購買盜、濫伐的林木行為;非法開墾、采石、采沙、采土、采種、采脂等行為。伴隨著林業的發展改革，森林公安機構不斷健全，隊伍不斷發展壯大，民警素質不斷提高，30多年來，廣大森林公安民警始終肩負保衛森林和野生動植物資源安全，維護林區社會治安穩定，保障生態建設和林業發展的光榮使命，充分發揚特別能吃苦、能戰斗的光榮傳統，克服常人難以想象的困難，作出了很大的犧牲和貢獻，取得了顯著成績。以福建龍巖市森林公安局為例，2012年至2016年，該市共立森林三類案件5254起、破5115起依法打擊處理森林三類案件違法犯罪人員9822人次，沒收木材6989.98立方米，行政罰款2699.13萬元，共挽回直接經濟損失3099.6萬元，為當地的生態文明建設做出了突出的貢獻。林業是陸上生態的主業。當前，在全面推進生態文明建設的過程中，林業的地位和作用更加凸顯。各級黨委、政府把對林業的認識升華到了前所未有的高度，把對林業的重視提升到了前所未有的程度，把對林業的建設加大到了前所未有的力度，林業正處于重要的戰略機遇期和黃金發展期。加強森林公安工作，發展森林公安事業面臨著難得的歷史機遇。新形勢下，森林公安作為林業系統唯一一支具有武裝性質的專門執法力量，必將肩負更加重大的職責使命，森林公安只有認真主動地深入研究生態資源保護工作中出現的新情況、新問題、新挑戰，切實把握履職盡責的新特點、新規律，全面審視森林公安在職能發揮、應對手段等方面存在的問題，總結多年來在執法辦案中形成的經驗手段，反思執法中的短板，找準制約執法中的瓶頸，積極尋求破解問題的突破口，完善充實職責，擴大增加權限，形成新對策，為地方、國家生態建設保駕護航，充分發揮生態文明建設中的“拳頭”和“尖刀”作用，真正成為保護森林資源、保障生態建設的專業“守護神”。

二、當前生態保護執法現狀

當前，我國生態保護管理工作主要由我國環保部門負責，但生態系統管理職能卻極為分散，分屬于不同的部門，形成生態保護和生態子系統管理的職能分離。如構成生態系統的水資源、土地資源、森林和草原資源、生物物種資源、海洋和漁業資源、礦產資源等管理職能分別分散在林業、國土資源、農業、漁業、海洋等各個部門。由于環保、國土資源、農業、漁業等部門僅能對屬于自己管轄范圍內的破壞生態環境保護的行政案件進行查處，不擁有刑事偵查權，無法對刑事案件進行偵查，只能移送公安機關。唯有林業部門下屬的森林公安機關，擁有刑事偵查權，但只能對破壞森林和野生動物刑事案件進行偵查，無法對其他破壞生態環境的案件進行偵查。這種相對分散的執法狀況，造成單一執法，執法脫節，甚至執法撞車，有時顧及部門利益，容易推諉扯皮，出現執法真空，沒有全程跟蹤的統一執法，影響和削弱了打擊破壞生態保護的力度，并造成了各自為政，無法形成合力。從當前各個部門生態執法的現狀和情況看，組建專業的生態警察隊伍，專司對生態環境保護的需要，推動人與自然的和諧發展，勢在必行。

三、我國成立生態警察的例子及成效

近年來，為使服務和保障生態文明建設更主動、更直接、更有效,全國各地以服務大局、服務生態文明建設為著力點,順應形勢，積極探索，先行先試，成立生態保護公安機關，充分發揮公安機關職能作用,依法查處了一批破壞生態環境的違法犯罪案件,譜寫了生態環境保護執法的新篇章。2007年以來，從貴州省會貴陽開始，當地政法機關進行了諸多有益探索，其中貴州省警方創建了中國第一家以生態命名、專項打擊生態犯罪的公安機關，截至2014年3月，警方查處各類涉林(含野生動物)案件7305起。2013年9月，河北省公安廳環境安全保衛總隊在石家莊正式成立，這是該省首支專門為生態環境保駕護航的環保警察隊伍。環境安全保衛總隊的主要職責包括：組織、指導、協調偵辦涉及環境犯罪的刑事案件，直接查處和偵辦社會反響強烈、下級公安機關查辦困難的環境犯罪案件；建立與環保部門刑事執法、行政執法的相互銜接與協調聯動機制等。2014年，江西共青城市作為江西省九江市唯一被中央編辦列為全國開展綜合行政執法體制改革試點的城市，強力推進綜合行政執法體制改革，于當年全面完成了農業、林業、水利、漁業4個部門的機構和職能整合，把農林水漁執法職能劃入市森林公安局，統一執法力量，減少執法部門，切實有效地改變了多頭執法、重復執法的狀況。2017年4月25日，經福建永安市委常委會議研究決定，永安市在全省率先成立生態環保警察隊伍，這支隊伍依托永安市公安局森林分局組建，以創新生態領域執法體制，推動永安市生態文明建設和環境保護，為永安生態建設和環境保護添翼。2013年以來，永安市委、市政府針對環保領域重點問題，著力開展生態文明“1+5”活動。創建國家生態市和環保模范城市，加大水環境綜合整治、礦山修復整治、規模畜禽養殖污染整治、盜伐林木專項整治、集鎮環境綜合整治。“五項整治”工作成效明顯，共實施廢棄礦山治理900畝，關閉取締非法開采礦點23個，關閉拆除畜禽養殖場（戶）136家，減少畜禽養殖近10萬頭（只），查處各類涉林案件476起，使這里的綠水更清青山更綠。2017年6月9日，海南省公安廳旅游與環境資源警察總隊正式掛牌成立，標志著海南省從此有了維護全省旅游秩序和保護全省生態環境的專業公安執法隊伍。2017年6月20日，福建泉州市永春縣成立首支生態警察專業隊伍，專司生態環境保護職能，助力護航創建國家生態功能區建設。

四、森林公安轉型生態警察的建議

從世界發達國家來看，已成立生態警察局的俄、德、法等國家，環保警察有著很大的管理權限。如俄羅斯的“生態警察”能夠直接介入莫斯科市的環境保護執法工作；德國的“環保警察“從頭到腳全面“武裝”，每名環保警察必須經歷長達18個月的專業訓練，其職責主要體現在現場執法方面；法國的“綠色警察”主要負責對環境破壞行為進行調查，其機構全稱是“打擊環境違法行為中心局”。在我國，森林公安是具有刑事執法權又兼有公安行政執法和林業行政執法職能的警種，對森林公安職能的設定，要放在我國全面深化改革和全面推進依法治國以及我國提出建設生態文明發展戰略的大背景下進行科學定位，加強調研，注重頂層設計，科學設定森林公安職能。在這方面，俄羅斯的經驗可資借鑒，其生態警察職責主要有：一是預防生態犯罪和行政違法，這是最具有強制力的環境執法過程，警察攜帶的武器大多數用于履行該項職責；二是為環境保護機關及工作人員的正常活動和安全提供保障，即處理執法過程中發生的抗拒執法情況；三是對城市和其他自然保護區實行監管，給予生態警察廣泛的環境執法權。森林公安作為保護森林和野生動植物資源的專業警察隊伍，從隊伍的發展前途和全局利益出發，站在可持續發展的高度，以生態保護為出發點，適應生態環境保護的執法要求，與時俱進，大膽創新，完全可實現森林公安的戰略性轉變，將森林公安轉型為生態警察，專司刑法中破壞生態環境案件的偵查，不再局限于森林案件的查處。可以借鑒國外生態警察建設經驗，建議由森林公安牽頭會同國土資源、農業、漁業、海洋、環保等部門成立生態警察。劃入公安部管轄，在公安部設立生態警察局，省、市、縣設立生態警察總隊、支隊、大隊，實行條塊結合的公安管理體制。賦予其行政、刑事立案偵查權利。以明確的執法主體和人民警察身份專司破壞環境資源保護罪的偵查。實現司法公正獨立，集中精力打擊刑事犯罪活動，減少其他部門的行政干預和地方保護主義，有效地保護生態環境，實現經濟社會的可持續發展，建設美麗家園。