解析林業(yè)管理制度對森林公安執(zhí)法的影響

張志平

破壞森林資源的違法犯罪，法學理論上稱為行政犯或者法定犯。行政犯與自然犯是一個相對的概念，所謂行政犯，法學界的通說觀點，是指違反行政法規(guī)，嚴重危害正常的行政管理活動，依照刑事法律應當承擔刑事責任的行為。破壞森林資源違法犯罪屬于行政犯的范疇。這類案件的認定需要雙重的違法性評價，即首先要判斷行為是否具林業(yè)管理方面的違法性，其次再來判斷是否具有刑事上的違法性，也就是說，行為人的行為如果沒有違反林業(yè)管理規(guī)定就不會構成犯罪。破壞森林資源違法犯罪案件無論是定性還是偵破，都與林業(yè)管理規(guī)定有著密切聯(lián)系。

一、林業(yè)管理制度決定森林生態(tài)的保護方式和違法性質

以《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）為核心的林業(yè)法律法規(guī)體系是辦理林業(yè)案件的重要依據。在《森林法》調整和保護的社會關系中，涉及林業(yè)物權和森林生態(tài)效益保護。根據對《森林法》立法目的和基本原則的闡釋，以生態(tài)效益保護優(yōu)先，破壞森林資源違法犯罪行為侵害的法益即是森林生態(tài)效益，這個觀點在理論界和實務界已達成共識。然而，森林生態(tài)效益是一個開放性的概念，執(zhí)法過程不能等同于一般的技術探討和宏觀論述，生態(tài)效益的內涵和外延都需要通過一系列相關法律規(guī)范進行確認和界定，這個規(guī)范體系即林業(yè)管理制度。

首先，林業(yè)管理制度決定林業(yè)案件的性質。綜合我國《森林法》和《刑法》關于破壞森林資源違法犯罪法律責任的規(guī)定，對于客體要件，基本表述為“侵害了國家保護森林資源的管理制度”，根據《森林法》的規(guī)定，林業(yè)主管部門承擔和履行國家對森林資源的保護職責，國家保護森林資源的管理制度即林業(yè)管理制度。林業(yè)管理制度是一個概括性和綜合性的表述，具體可以分解為林權管理制度、林地管理制度、森林采伐、運輸管理制度、木材經營加工管理制度、森林火災預防和撲救管理制度、野生動物和珍貴植物管理制度等。客體決定案件性質，森林公安管轄的林業(yè)案件，即是違反了前述林業(yè)管理制度導致的法律責任，違反了管理制度的行為即為“非法”，具體違反了哪項制度即構成哪項違法或者犯罪。

例如，違反了木材運輸管理制度即構成“非法運輸木材”的違法犯罪，違反狩獵管理制度即構成“非法狩獵”的違法犯罪，案件性質與林業(yè)管理制度渾然一體。

其次，林業(yè)管理制度體現(xiàn)了森林資源保護的行業(yè)特點。盜伐林木行為是直接將林木砍倒，造成森林生態(tài)受到破壞無需質疑，但沒有木材運輸證運輸木材的行為為什么違法甚至犯罪，尤其是對“非法收購盜伐、濫伐林木罪”應歸屬在破壞環(huán)境資源犯罪還是應歸屬在贓物犯罪類別中，法律實務界很多人感到相當困惑。

我國林業(yè)大多地處偏僻，地域廣大且人煙稀少。破壞森林資源行為如盜伐林木行為可以在極其短暫的時間內實施完畢而且不易發(fā)現(xiàn)。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)的違法常態(tài)是非法運輸行為，在運輸環(huán)節(jié)和收購、加工環(huán)節(jié)對盜伐林木進行第二次堵截。法律規(guī)定了木材運輸、木材經營環(huán)節(jié)的許可制度以及木材收購環(huán)節(jié)的合法性檢查，構成環(huán)環(huán)相扣、科學嚴謹?shù)牧謽I(yè)管理制度，目的在于從根源上消滅和減少盜伐、濫伐林木、破壞珍貴野生動植物資源的違法犯罪。類似的其他林業(yè)管理制度均具有地域性和行業(yè)性特點，是區(qū)別于其他行業(yè)行政管理秩序的一個顯著特點。

再次，林業(yè)管理制度蘊含了森林資源保護的方式和手段。林業(yè)管理制度的目的是維護國家林業(yè)秩序，增強森林生態(tài)效益和促進林業(yè)經濟發(fā)展。就森林生態(tài)而言，其特點一是包含的內容豐富，例如蓄水保土、防風固沙、調節(jié)氣候、珍貴野生動植物種保護等等；二是各物種類別作用不同，例如喬木、灌木、竹子以及各類野生動植物種的生態(tài)效能差異很大，需要有一系列的規(guī)范和制度進行界定和管理，這就形成了林業(yè)管理制度。由此看出，破壞森林資源的違法犯罪侵害的法益是生態(tài)效益，但本質上還是違反和侵害了國家的林業(yè)管理制度。林業(yè)管理制度的目的是維護國家的林業(yè)秩序，林業(yè)管理秩序和其他各行各業(yè)的管理秩序共同構成了執(zhí)政階級的統(tǒng)治秩序。秩序是法律最基本的價值，也是法律所要保護和實現(xiàn)的其他價值的基礎，因此，只有嚴重侵害行業(yè)管理秩序的行為才能納入刑法制裁范疇。解析我國刑法規(guī)定，那些嚴重違反行政管理規(guī)定涉及危害公共安全和人身權利的行政犯，才會不經過行政處罰直接納入刑法制裁，即刑法理論上的行為犯，例如“生產、銷售有毒、有害食品罪”等。據筆者查閱的資料來看，國外環(huán)境犯罪的法律規(guī)定中，只有那些可能產生對人或動物具有公共危險的物質，才將違反環(huán)保行政法規(guī)或行政命令的行為直接規(guī)定刑罰，如德國“違反環(huán)保法或行政機關禁令的開動核設備的行為”。我國《刑法》第341條規(guī)定的破壞珍稀動物資源犯罪、第344條規(guī)定的破壞珍貴植物犯罪，刑法理論上納入行為犯的范疇，就是以單純違反野生動植物保護法的禁止性規(guī)定，或者稱單純違反林業(yè)管理制度成立犯罪。因為立法上的缺陷，導致森林公安執(zhí)法實踐的困惑，森林公安近年來辦理的一些野生動植物犯罪案件受到社會公眾質疑，實質上是刑法對林業(yè)管理制度的價值取向出了問題。

二、林業(yè)管理制度指明破壞森林資源違法犯罪案件的偵查方向

查處破壞森林資源案件，涉及案件管轄，證據收集固定等一系列活動。如前所述，林業(yè)案件性質與林業(yè)管理制度渾然一體，林業(yè)管理規(guī)定是辦理林業(yè)案件的重要依據，林業(yè)管理制度與林業(yè)案件查處環(huán)節(jié)互相交融，密不可分。

首先，林業(yè)管理制度確定森林公安對林業(yè)案件的管轄范圍。所謂林業(yè)案件或者破壞森林資源案件，絕大多數(shù)情形下，涉及林木、植被、林地等一些客觀因素。按照現(xiàn)行管理體制劃分，森林公安執(zhí)法實踐中遇到的林木和有樹木生長的林地等，并非都屬于森林資源范疇，如林業(yè)案件中的盜伐林木、濫伐林木、毀壞林木案件所指的“林木”，就具備特定的含義和范圍。

森林公安管轄林業(yè)案件，前提必須確認損害對象是森林資源范疇。例如，有人在公路旁砍到了幾棵樹，依照我們通常的認知，公路邊種植的是防護林，那防護林既然成林了，必然有一定的標準要求，如果是單行種植，是否屬于防護林范圍呢？案件立案前的初查階段，林業(yè)執(zhí)法人員或者森林公安執(zhí)法人員需要根據《森林法》及其配套法規(guī)的標準進行確認，該確認標準就是林業(yè)管理制度的組成部分，所以說，林業(yè)管理制度確定森林公安對林業(yè)案件的管轄范圍。

其次，林業(yè)管理制度為森林公安辦理林業(yè)案件收集證據指出方向。森林公安或者林業(yè)主管部門執(zhí)法，案件名稱通常冠以“非法”二字，要確定行為非法，首先要明白理解什么是合法行為。林業(yè)生產中的合法行為即是經過林業(yè)管理部門批準和許可的行為，依法進行的批準和許可，就是林業(yè)管理制度。例如，有人舉報某甲將自家園地種植的樹木采伐后種植農作物，行為如果構成非法占用林地，前提是該園地須屬于林地范疇，森林公安不能采用林業(yè)局及其林業(yè)工程師鑒定的林地證明，也不能采用農業(yè)局及其農業(yè)工程師鑒定的耕地證明，根據《森林法實施條例》的規(guī)定，確定林地性質的有效證據是縣級以上規(guī)劃部門的規(guī)劃文件。同理，林業(yè)管理制度的許多規(guī)定均為森林公安辦理林業(yè)案件指明收集、固定證據的思路和方向。

再次，林業(yè)管理制度為森林公安辦理林業(yè)案件確定了現(xiàn)場勘查重點?，F(xiàn)場勘查是林業(yè)執(zhí)法人員或者森林公安收集、固定證據的重要方式。現(xiàn)場容易遭受破壞，林業(yè)生產和資源保護也要求及時恢復生態(tài)，因此，林業(yè)案件現(xiàn)場勘查證據收集尤為重要。根據法律規(guī)定的要求，調查人員或者偵查人員必須全面收集證據，但是實施過程中，偵查人員必須初步判斷案件的性質，才能做到既全面又有針對性。例如，某甲無證采伐了一片灌木林，該案件是毀壞林地還是毀壞林木，現(xiàn)場勘查的重點是前者還是后者？案件初步分析涉及灌木林性質、林木采伐許可對象、林地性質（是否水土保持林）等多項林業(yè)管理制度內容，只有對案件經過初步的定性，才能有針對性的收集罪與非罪以及量刑情節(jié)的規(guī)定。

三、林業(yè)管理制度決定林業(yè)主管部門對林業(yè)案件法律責任的歸責權

歸責是一個通說的法理學概念，也就是說由誰來認定行為人的行為違法，又由誰來追究該違法行為人的法律責任。認定和歸責的過程表現(xiàn)為一系列法律程序。根據《森林法》的規(guī)定，林業(yè)行政主管部門和森林公安具有對違反林業(yè)法律法規(guī)行為人的行政處罰權，森林公安具有對破壞森林資源刑事案件的管轄權，即林業(yè)行政主管部門和森林公安享有林業(yè)行政案件法律責任的歸責權，森林公安享有林業(yè)刑事案件偵查階段的法律責任歸責權，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

歸責的第一個問題是林業(yè)法律法規(guī)的解釋權。法律責任的歸責，需要對法律規(guī)定作出解釋，這里的法律解釋包括正式解釋（有權解釋）和非正式解釋（無權解釋）。

正式解釋本身就是法律范疇具有法律效力，根據《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，有權對《森林法》規(guī)則具體含義作出解釋的主體是全國人大常委會；國家林業(yè)局有權對自己制定的部委規(guī)章作進一步明確界限或作補充規(guī)定的行政解釋，也可以對不屬于審判和檢察工作的《森林法》的具體運用問題作出解釋。例如國家林業(yè)局相關規(guī)定將“采挖”解釋為“采伐”，其效力只能涉及林業(yè)行政管理范圍，即對“盜挖”行為按“盜伐”處理，在林業(yè)行政處罰案件范圍具有公定力，如果涉案數(shù)量較大，構成刑事案件時，國家林業(yè)局無權將“盜挖”林木行為解釋為《刑法》規(guī)定的“盜伐”。既便是在林業(yè)行政處罰范圍，如果當事人提起行政訴訟，同一概念如果行政處罰與刑法規(guī)定內涵不一致，法律解釋違背了法制統(tǒng)一原則，也會引起爭議。執(zhí)法部門適用國家林業(yè)局的該法律規(guī)定就應該慎重。

非正式解釋出現(xiàn)在辦理案件的法律適用過程中，林業(yè)執(zhí)法人員和森林公安民警都有權作出解釋。顧名思義，這只是一種法律適用，需要公正準確并接受司法審查，以審判為中心的訴訟制度對行政案件和刑事案件的法律適用和證據收集都具有追溯效力。

歸責的第二個問題是林業(yè)案件的認定權。林業(yè)主管部門或者森林公安享有林業(yè)案件法律責任的歸責權，這個歸責權來自法律授權，是林業(yè)管理制度的組成部分，認定和歸責的過程表現(xiàn)為一系列法律程序，結果具有公定力。例如，某甲未經許可擅自采伐了幾株死樹，破壞森林資源的違法犯罪侵害的法益是森林生態(tài)，從林業(yè)專業(yè)方面分析，一般的枯死樹不具有生態(tài)效益，那為什么執(zhí)法實踐中行為人還是會被處罰呢？同理還有房前屋后的零星林木，法律已經將其排除在采伐許可證許可范圍之外，即不需要采伐許可證就可以采伐，那行為人未經審核采伐房前屋后林木為什么也會受到追究？

林業(yè)案件法律責任的認定和歸責權，決定了執(zhí)法人員對實施過程中的各個環(huán)節(jié)具有全面的掌控權，不僅主導立案、現(xiàn)場勘查、鑒定、處罰決定和執(zhí)行等責任追究環(huán)節(jié)，還主導了對林業(yè)管理制度各項規(guī)定的理解和適用。也就是說，上述枯死樹到底是否已經死亡，認定權由林業(yè)主管部門主導，未經審核批準就采伐枯死樹的行為以及未經證明采伐了屬于房前屋后的林木，即是違反林業(yè)管理制度，應當受到法律懲罰。

歸責的第三個問題是林業(yè)案件中森林資源的修復職責。林業(yè)管理制度中林業(yè)主管部門的權利義務是復合性的，也就是說保護森林資源既是林業(yè)主管部門的權力同時也是義務。《森林法》規(guī)定林業(yè)主管部門對盜伐、濫伐林木行為“責令補種”，《森林法實施條例》規(guī)定對破壞林地行為“責令限期恢復原狀”以及其他“責令停止違法行為”的規(guī)定。林業(yè)主管部門相對違法行為人來說是一種權力，但同時該法律規(guī)定也蘊含了職能部門的義務。義務是要履行的，實踐中，無論是林業(yè)主管部門還是森林公安作為執(zhí)法主體，在作出“沒收”“罰款”等財產罰的同時，還應該關注、實施和落實資源修復工作，這種資源修復責任形式上的解讀是由違法行為人承擔，由于林業(yè)管理部門的法定職責和歸責權力，最終也會演繹為一種義務。