四川林業綜合行政執法改革破題
——3月1日起森林公安相對集中行使林業行政處罰權

張楊

四川林業綜合行政執法改革破題
——3月1日起森林公安相對集中行使林業行政處罰權

張楊

這是一個重要時刻。

四川省對多年來由7支隊伍分散行使的林業行政處罰權，進行了全面的工作機制優化和創新。從2017年3月1日起，五類74項林業行政處罰權交由森林公安機關統一行使，原部門將不再承擔行政執法職能，并最終將實現“一個系統只保留一支執法隊伍”“承擔行政管理職責的部門不再行使執法權”的改革目標。

在全面依法治國的背景下，四川省的林業綜合行政執法改革為法治林業建設提供了新的實踐。四川省林業廳廳長堯斯丹說：“這是對林業行政執法工作的充實和加強，對維護生態安全、守住生態紅線、鞏固大規模綠化全川成果具有重要意義。”

三大背景推動改革

這是一項各方期待的改革。四川省林業廳政策法規處處長余蜀峰將此概括為：“中省要求改，現狀需要改，條件允許改。”

中省要求改。早在2002年，中央編辦、國務院辦公廳即發文，要求各省開展綜合行政執法試點，國家林業局和四川省林業廳先后在四川1市、3縣、1區開展了以森林公安為主的林業綜合執法改革試點。2013年以來，中央提出了新一輪綜合執法改革要求。十八屆三中、四中全會作出決定，要求整合執法主體，大幅減少執法隊伍種類，相對集中執法權，在農林水利等領域內推行跨部門綜合執法。2015年3月，中央編辦下發意見，開展綜合行政執法體制改革試點，明確指出承擔行政管理職責的部門將來不能再行使執法權。2015年，四川省政府下發意見提出：一個部門原則上只保留一支執法隊伍，在此基礎上，試點跨部門綜合執法。

現狀需要改。四川省地處長江上游，長江經濟帶建設已上升為國家戰略，要搞大保護、不搞大開發。四川省委十屆八次全會就開展大規模綠化全川、筑牢長江上游生態屏障作出系統部署，明確要求2020年全省森林覆蓋率達到40%，林業保護、建設任重道遠。改革前，四川林業部門有資源林政、野保、種苗、森防、木材檢查站、林業站、森林公安等7支執法隊伍，有的還設立了林業行政執法隊（稽查隊、巡查隊）。林業行政執法權力分散、多頭執法情況突出，執法效率低下、執法效果不佳。

條件允許改。此次改革從調研摸底到成稿送審、通過，歷時近一年半。改革前，全省林業行政執法有多頭執法、以森林公安為主執法和跨部門綜合執法3種模式，但各有不足。最終，四川決定由省政府授權全省縣級以上森林公安機關，以自己名義行使林業行政處罰權。此舉權力來源合法，實現了權責統一，提高了執法效率，提升了執法公信力。改革前，四川縣級以上森林公安已實現法人單位建設、執法權限落實、單獨預算管理，并兼具刑事司法和治安行政執法職能，完全具備承擔林業綜合行政執法的組織機構基礎。

五類案件先行集中

改革分兩步走:第一步將成熟的五類案件交由森林公安查處，2017年底前完成改革；第二步將暫不成熟的三類案件，待條件成熟后交由森林公安查處，時間節點是2020年前。

首批交由森林公安辦理的有5類案件74項行政處罰權，包括森林資源類17項，野生動植物保護類24項，森林防火類10項，自然保護區、濕地及森林公園類15項，防沙治沙、血吸蟲病防治及退耕還林類8項。授權集中行使的權力事項有調整的，須重新報請省政府批準。

三類暫未交由森林公安辦理的案件為木材運輸類、林木種苗類和森林檢疫類。四川有木材檢查站230個，機構性質多樣、人員成分復雜，改革涉及機構保留、人員安置、社會穩定等問題，難度很大；木材檢查站需要24小時值班，森林公安警力不足難以勝任，故本次改革未將其納入改革范圍。種苗、檢疫類行政執法由于專業性強，且檢疫還有行政法規明確授權的執法主體，也未納入本次改革范圍。

多個新老問題得到了解決

改革前，個別市、縣已經成立林業綜合行政執法機構，且明確了執法編制，配備了執法人員，落實了車輛、經費等保障。本輪改革明確，“改革后原有的執法機構、人員在林業系統內部可作調整”，即機構可不撤、編制可不收，解除了地方的后顧之憂。

改革中，成都、自貢、南充等市提出，未設置森林公安機關的縣級行政區域如何改革？本輪改革明確，“未設置森林公安機關的縣級行政區域，由市級森林公安機關統一行使行政處罰權及有關行政強制措施”。

余蜀峰說，本次改革具有以下特點：順應了中央和省委、省政府的改革部署，回應了干部、群眾的改革呼聲。改革既有兄弟省份經驗的借鑒吸收，又有結合四川實際的創新創造。改革不新增機構編制、不涉及人員分流，財政承擔的資金壓力不大，改革代價小、成本低。改革采取先易后難、分步實施方式推進。改革依托森林公安這支專業執法隊伍，強化了執法力量，能有效解決林業行政執法中多頭執法、執法效率不高等問題，實現了改革讓群眾得利、讓部門解困的目的。

森林公安借勢做強

此次改革的效果值得期待。在森林公安集中行使林業行政處罰權的第一年，云南查處林業行政案件同比上升15%，行刑無縫銜接，辦案效率提高，生態保護力度大大加強。

有位需有為，有權即有責。四川省森林公安局局長范成緒說：“打擊涉林犯罪是森林公安的重要職能。森林公安集中行使林業行政處罰權，擔子重了，責任大了，需要主動擔當，積極作為。”

改革后，森林公安民警需接受執法培訓，取得《行政執法證》，持證上崗、亮證執法，并統一使用國家林業局制發的林業行政處罰文書。同時，森林公安民警的執法接受政府法制部門、林業主管部門、上級森林公安機關三層行政監督，執法全過程要有記錄，執法過錯要追究責任。

改革提出，“開展綜合行政執法的森林公安機關所需經費應列入本級預算，由本級財政全額撥款，不得以收費、罰沒收入作為經費來源。嚴格實行‘罰繳分離’制度，罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項須按規定的預算級次全額上交國庫”。

2月26日，四川省林業廳召開林業綜合行政執法改革推進會。會議要求，狠抓“五個落實”，扎實推進改革。落實好新的執法體制和職責分工，落實好輔警招錄等執法力量整合，落實好林業行政執法監督管理，落實好林業行政執法案件鑒定，落實好林業行政執法與刑事司法銜接。

不論是經費保障、輔警招錄，還是分工配合、經驗復制，接下來，四川林業綜合行政執法改革還有大量工作要做，會給外界以驚喜，會給全省以信心，會給森林以保障。

（作者單位四川省林業廳）

（責任編輯 劉允杰）