環境警察制度的構建研究

孫柏霖

環境警察制度的構建研究

孫柏霖

經濟的快速發展和社會的急劇轉型，使我國大氣、土壤和水源等都遭受了嚴重污染。黨和政府高度關注環境問題并采取了許多措施，環境質量總體有所改善，但生態環境惡化的趨勢尚未根本扭轉。2016年末發生的波及188萬平方公里國土的嚴重霧霾事件，更凸顯了當前環境問題的嚴峻性與復雜性。城鎮生態環境惡化，環境矛盾集中爆發，多階段、多領域、多類型的問題長期積累疊加，環境承載能力已經達到或接近上限。由于突發性環境事件的數量不斷攀升，環境執法長期滯后于經濟社會發展，環境問題正加劇威脅國民健康，并引發社會公共安全危機。基于環保執法的手段和措施的薄弱，達不到公眾對藍天碧水的期待，部分省市建立了不同形式的“環境警察”以加強打擊生態環境領域的違法犯罪。環境警察應是指環境警察機關的警察在法律賦予的職責范圍內，運用一切必要的警察權對發生在生態環境和資源保護領域內的違法犯罪行為實施偵查、制裁活動的專業警務人員。從實踐看，我國的環境警察制度尚不健全，需要審視構建“環境警察”的相關制度，并注意規范警察權的合理運用。

一、當前我國環境警察的現狀

各地公安機關為打擊生態環境違法犯罪在制度層面進行了一些探索。目前已有超過15個省市成立了環境警察隊伍，有多個省份還組建了省級環境警察總隊（或稱“食藥環”警察，這一數字還在擴大）。就各地實踐而言，河北省安平縣早在2006年就成立了全國首個縣級環保公安派出所。云南省昆明市在2008年成立了環境保護公安分局并在全國首創了“環境保護執法聯動機制”。在稱謂上，河北省稱環境警察為“環境安全保衛”，山東省叫做“食藥環偵查”，貴州省稱“生態環境安全保衛”，而浙江省的很多地方則叫做“環境犯罪偵查”。江蘇省為適應日趨增多的涉環案件，在各地級市公安機關治安部門下專設處理“食藥環”案件的民警，并派民警進駐環保局成立警務室，采取行政和刑事聯合執法、聯合辦案的方式。總的來說，雖然稱謂不同，但目前我國環境警察主要有以下3種模式：

（一）專職環境保護警察模式

河北、山東等省市的環境警察是此類模式。河北省2013年成立的“環境犯罪偵查總隊”拉開了環境警察在全國省一級機關設立的序幕。同年，山東省公安機關整合治安、偵查等力量組建了“山東省食品藥品與環境偵查總隊”。據有關負責人介紹，截至2016年，山東省137個縣（市、區）共批復設置縣級公安食藥環偵機構120個，組建到位115個（其中食藥環偵大隊83個，加掛在治安大隊的17個，治安、經偵大隊設食藥環中隊15個），全省共有食藥環偵民警866人，兼職民警100多人。

（二）派駐環境機關警務模式

這是公安機關派民警進駐環保部門，參與聯合執法活動的一種模式。浙江全省的11個地級市均已設立公安駐環保部門的警務工作室。面對日益嚴峻的食品藥品與環境違法犯罪，浙江省正積極在治安管理等部門下整合籌建省級“食藥環偵”總隊，未來可能會向第一種模式靠攏。除浙江外，河南、山西等部分省地市縣也成立了相似的環境警察機構。由于是派駐形式，所以專職的環境警察數量比較少，一個縣級市可能只有1-2名民警開展相關工作。

（三）公安、環保聯合執法模式

這是全國各地廣泛采用的一種聯合執法模式。2013年，環保部曾專門發文指出，要不斷加強和完善環保部門與公安機關在環境執法領域中的協作配合，尤其是執法銜接方面。比如要引入雙方聯席會議制，著重解決重大事項的協作；建立并完善環保與公安之間的案件移送渠道，同時規范協作聯動的執法程序；建立重大案件的會商和督辦制度，對重要案件進行風險研判等。雖然目前各地尚存在一些具體銜接的技術問題，但該模式仍將是未來一段時期內打擊生態環境領域違法犯罪的主要模式。

二、我國建立環境警察的必要性

（一）保障環境權和公共利益的需要

1970年日本《東京宣言》就提出了“環境權”。80年代初《人類環境宣言》明確了環境權是事關人類幸福和生存的基本人權。該宣言強調，保護和改善環境是關系全人類福祉與社會經濟發展的重要課題，人類應該盡最大努力保證這一目標的實現。盡管我國憲法尚未將環境權作為憲法權利予以明確，但實際上環保理念早已深入人心。縱觀我國社會最近十年，全國各地因環保問題或具有重大環境影響的工業項目建設而引發的公共安全和群體性事件大有愈演愈烈之趨勢，一些地方爆發了嚴重的官民、警民沖突，政府機關被沖擊，發生了“打砸搶”的惡性案件，造成地方社會秩序動蕩。這不僅表明環保利益、經濟利益和社會利益的博弈正在加劇，更凸顯了環境安全與公共安全息息相關的重要性和緊迫性。

（二）提高環保執法效能的需要

支持者認為建立環境警察是大勢所趨，能加強環保執法成效。現行環保執法中存在諸多不足，一些環境信息公眾難以參與和監督，部分地方政府為追求經濟利益和政績工程甚至積極或消極地阻礙、干擾正常環保執法活動。面對眾多環境違法犯罪行為，環保執法部門往往只能采取罰款、限期整治、警告、停產停業和吊銷證書等一般行政措施，而缺乏采取更進一步強制措施的權力。由于罰款是主要處罰手段，造成許多違法企業“邊交罰款邊排污，帶著環保搞創收”的局面。環境警察擁有國家賦予的強制權，將彌補環保部門行政執法的力度不足，并保障環保部門的執法活動開展和執法人員的人身安全。

（三）創新社會治理與警察職能的需要

當前我國正處于社會轉型中極為重要的關鍵階段，社會問題復雜、敏感、多樣。長期以來受“先經濟、后社會”的發展導向和管制思維的影響，社會問題與矛盾越積越多，牽涉的利益面越來越復雜，有效治理、科學治理的難度越來越大。環境警察是警察職能和警察權發展的需要，也是社會治理的創新，對于及時化解因環境等問題引發的社會不安因素，履行國際環保義務，打擊國際環境犯罪，保障公民的環境權和維護公共環境利益具有重要意義。環保部門沒有長期有效的強制措施，僅依靠現有執法手段和力量難以保障實際工作需求，難以滿足人民群眾對良好生態環境的強烈渴望。

三、國外環境警察的實踐經驗

（一）國外環境警察的發展

俄羅斯與澳大利亞是世界上較早成立環境警察的國家。1996年莫斯科就成立了隸屬“預防生態違法警察局”的“生態警察”并在全國推廣，直接介入生態環境執法。澳大利亞的環境警察由警局和環保局雙重管理，其環保局工作人員多具有環境警察工作經歷。此外，美國、法國、德國等也都設有環境警察（或稱生態警察、綠色警察）。非洲的肯尼亞等國家為了打擊偷獵，還聯合組建了具有國際性的武裝環境警察隊伍。

（二）國外環境警察的特點

國外環境警察稱謂和體制各有差異，但均具有以下一些共同特點。首先是設立上有專門制度和法律的保障。德國環境警察制度在其《基本法》和《警察法》中均有體現，職責也有明確規定。其次是人員和裝備較為專業和先進。法國的環境警察擁有生物學家、醫生等專業人員。最后是較高的級別配置，具有很強的獨立性。俄國、法國、德國的環境警察均設在其內政部門，規避部門利益沖突，保障執法的公正獨立。

（三）國外環境警察的啟示

外國用實踐證明了建立環境警察制度具有可操作性，其設立符合我國社會治理體系和公安執法適應社會變遷的創新趨勢。當前，政府和公眾的環保意識較以往有了很大提高，認識到只有良好的生態環境才能更有利于生產生活。公眾對良好生態環境的期待對相關執法提出了更高的要求。可以預見，建立科學規范的環境警察制度將會極大提升我國打擊生態資源與環境保護領域違法犯罪的力度與效度。

四、我國環境警察的定位

我國的環境警察制度應結合國情和實際需要，定位于“打擊犯罪，震懾其余”。解決“以罰代刑”的問題是設立環境警察的初衷，但也不能矯枉過正出現“以刑代罰”的另一極端。在辦案過程中，需要科學評判有關涉環案件是否已達刑事案件的立案標準，并堅決打擊觸犯刑事法律的案件，環保部門在內的其他有關部門則主要查處非刑事環境案件。

要構建以環境警察機關及其警務人員運用警察權對在生態環境與資源保護領域違法的行為實施制裁，對犯罪活動進行偵查、懲辦的一系列制度。其職責可以定為：預防并偵辦查處破壞生態資源與環境的違法犯罪行為、為有關部門及其工作人員正常履行環保職權提供安全保障、對社會公眾進行環保宣傳教育，鼓勵舉報環境違法與犯罪行為。環境警察享有一般公安機關的偵查、強制、合理限度內使用武力等法定權力，明確與有關部門的權責分工，防止造成警察成為行政部門的附庸，出現公權私用。為防止權力的濫用，還要明確環境警察不需出現在一線執法的有關情形。

五、對我國設立環境警察的建議

（一）建立健全法律法規與制度

現行《人民警察法》沒有規定公安機關的人民警察具有環境保護的職責和職權。2015年新《環境保護法》實施后環保執法的力量、手段和措施仍然匱乏，取證、鑒定、認證、執行較難，被查處定罪入刑的案件同龐大的違法基數相比較少。一方面，現行環保法律法規對一些污染界定模糊，標準不清，大量違法行為得不到處罰，不少企業和個人鉆了孔子；另一方面，《治安管理處罰法》未相應調整，公安機關實際偵辦的涉環案件數量較少。

構建環境警察隊伍，須賦予公安機關環保執法權，建立科學的體系機制并修改完善相應的法律法規。一是修改《警察法》，明確警察擁有維護環境安全的職責。如德國就在其警察法中對環境警察的設立與職責進行了明確規定。二是修改《環境保護法》，通過制度設計將原本分散于各部門的環保執法權集中起來，并給予環境警察強力執法權，甚至可以直接進入司法程序。加強環境行政行為的程序立法，將環保執法行為從純行政化轉變到法治化，使各類環境行政行為納入法制范疇。環境警察的活動，重點是保障環保執法，借助警察強制力的介入，縮短“行、刑”距離。在執法銜接上，依據“兩高”環境污染刑事案件若干問題的司法解釋，加強行政執法與刑事司法的銜接，將以往很難鑒定的一些行為，確定為只要實施即可定罪處罰。

（二）提高專業技術水平

法律的生命力在于執行，《環境保護法》卻被稱為“沒有牙齒的老虎”。除突發環境事件外，多數生態環境違法行為是一個長期的累積過程，危害后果的顯現往往滯后于違法行為的發生，增添了執法難度。1996年頒布的《行政處罰法》規定行政違法行為只有涉嫌犯罪的，才移交司法機關。環保部門需要將構成犯罪的涉環違法案件移交公安機關才能進入偵查程序。由于缺乏專業的環境警察人才和技術裝備，實際情況是全國各地大量“食藥環”案件有案不移、有案難移。

環境警察有強制權威，可以提高執法效率并對違法企業和個人產生威懾作用。由于警察介入環境紛爭，及時查處社會關注的重大違法案件，一定程度上縮小甚至化解了涉環社會矛盾，對于預防由嚴重環境問題引發的群體性事件也具有積極意義。警察也同時保障了環保部門及其工作人員的執法活動和人身安全。

德國環境警察正式上崗前需經過長達一年多的培訓。結合當前各地環境警察多由公安系統內部抽調組成的實際，需要對他們進行有針對性的業務培訓。有條件的地方，可以聘請科研院所的專業人員擔任技術顧問，與環保部門、科研機構建立常態化的業務交流與互動平臺，及時更新環境犯罪的最新動態。人員培養招錄上，委托相關院校培養專業人才，招收一批接受過系統環境科學知識學習的人才。環境警察在配備一般警械警具的基礎上，要裝備能夠檢測水、聲、氣、土壤等常規污染物的檢測設備。

（三）合理設置機構與編制

機構設置上，有的地方在環保部門設派出機構，業務上受公安機關指導，環保部門進行領導和管理；有的成立獨立的環保公安分局；有的則在刑偵、經偵或治安部門內增加“食藥環偵查”的職責等。現行體制下，公安機關對警力有較大需求，但受公務員序列編制所限，警力大幅增長不太可能，“編制與機構問題”將是阻礙環境警察發展的重要因素。實踐中環境警察多為“一套人馬、兩塊牌子”，部分民警還是兼職。未來是成立“環境警察”的新警種，還是內設于公安或環保機關，亟須做出明確規定。

有學者認為，森林、鐵路、民航、海關緝私都有行業警察，可以效仿建立環保系統的警察。筆者認為，前述警種的形成有歷史原因和現實需要，且已在全國形成自上而下的完備體系，但警察的定位應是非首先、直接承擔，而是間接和承繼性的任務，否則其他部門就有“懶政”之嫌。目前中央層面尚無獨立的環境警察機關，從優化配置警力資源和建設成本的角度考慮，應整合并加強現有環保執法力量，減少擠占其他公安業務部門的警力資源，不增加過大的警力壓力和財政負擔。

（四）明確職權與分工

我國環保職能涉及環保、國土、衛生、水利、地質等多個部門，環保部門統一監督管理與分部門監督管理相結合的執法機制尚未有效建立，存在職能交叉不清和“九龍治水”的現象。例如，《環境噪聲污染防治法》第60條規定：“在商業經營活動中使用高音廣播喇叭或者其他發出高噪聲的方法招攬顧客，造成環境噪聲污染的，由公安機關責令改正，可以并處罰款。”但實際上，公安機關對此類違法行為有心無力，基層警務工作很難有充沛的警力去處理這些看起來“雞毛蒜皮”的小事，即使投訴于環保部門，其也不能越俎代庖超越職權代為執法。因此要明確環境警察的執法權限和職責范圍，避免與傳統職能部門的重復交叉，減少公共資源浪費，矯正傳統環保執法存在的缺陷。

職責權限體現了環境警察制度存在的基本價值。警察權來源于公民權利，又服務于公民權利，公民權利是警察權的基礎，法治社會的一個最重要的特征就是限制公權，保障私權，只有尊重和保障公民權利，才能奠定起社會公正和秩序的基石。環境警察制度必須建立在法治基礎上，遵循法治基本原則，保證公民權利不受警察權的肆意侵犯。環境警察同樣要受到制約，才不至于具有強大公權力的警察隨意侵犯私權。環境警察的構建符合權力運行的客觀規律，符合公安法制建設發展的需要與創新社會治理的要求。

六、結語

環境警察不僅需要打擊犯罪，更要敲響那些違法企業和個人的“警鐘”，防微杜漸、警鐘長鳴，讓他們知道在追求利潤的同時也要承擔相應的社會責任。環境警察不能僅滿足于震懾，否則最終連震懾作用也會消磨殆盡。生態資源與環境保護是一個綜合性的全局工程，自然資源總量是有限的，生態環境容量也是有限的，難以調和的矛盾還將存在于我國環境保護和經濟發展之間。比如河北省雖是全國首設環境警察的省份，但多年下來依然擺脫不了常年重污染排名全國倒數的尷尬局面。縱觀美、德、俄、法、澳等發達國家的生態環境警察，其人員和裝備高度專業化，并與生態環境現場執法、現場處置相適應，體現出高學歷、高素質、專業配置等特點。環境警察具有一定的特殊優勢，但要想根本扭轉生態環境惡化的趨勢、遏制違法犯罪，還需要協調社會轉型中經濟發展與環境保護的關系，轉變陳舊的發展理念和粗放的發展方式，制定更加嚴格且可量化的執法規范與標準，實現“既要金山銀山，也要綠水青山”的發展目標。

（作者單位中國人民公安大學治安學院）

（編輯 趙文清）