當前我國創新激勵稅收優惠政策存在問題及對策

胡文龍

（中國社會科學院工業經濟研究所，北京市100836）

當前我國創新激勵稅收優惠政策存在問題及對策

胡文龍

（中國社會科學院工業經濟研究所，北京市100836）

目前，我國已初步形成以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產加速折舊等降低或減免企業（個人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進口關稅、進口增值稅、進口消費稅減免等為有益補充的系列創新激勵稅收優惠政策措施。不過，與經濟新常態下創新驅動發展戰略和“大眾創業、萬眾創新”的要求相比，我國創新激勵導向的稅收優惠政策仍然存在諸多問題，如稅收政策支持創新缺乏系統性，多元政策意圖致使創新激勵導向不明晰；稅收優惠政策欠缺行業多樣性，創新激勵偏重高新技術領域缺乏普惠性質；稅種優惠模式與現有稅制結構不匹配，對創新人才稅收激勵不足；享受創新稅收優惠的條件偏緊偏嚴，相關稅收優惠措施受益面較窄；國有企業對稅收激勵政策不敏感，激勵創新的政策效果不明顯等。為妥善解決上述問題，有必要通過積極的政策調整，建立健全創新激勵稅收優惠政策體系，營造以激勵創新為導向的普惠性稅收政策環境，完善以創新激勵為導向的企業所得稅優惠政策，逐步擴大增值稅等稅種對創新激勵的覆蓋面和支持力度，加大對創新人才的稅收優惠力度，著力解決稅收優惠政策對國有企業創新激勵無效或低效的問題。

創新激勵；稅收優惠；稅收政策；產業政策

創新活動不確定性高，風險大，且具有外部正溢出效應，單純依靠市場力量難以有效激發各類市場主體的持續創新活動，而稅收優惠政策被視為政府“有形之手”彌補市場激勵不足的重要政策工具。[1]當前，我國先后出臺了一系列促進企業技術創新的稅收優惠政策，初步形成了以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產加速折舊等降低或減免企業（個人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進口關稅、進口增值稅、進口消費稅減免等為有益補充的系列稅收優惠措施。然而，與經濟新常態下創新驅動發展戰略和“大眾創業、萬眾創新”的要求相比，目前我國創新激勵導向的稅收優惠政策仍然存在諸多問題，亟需通過政策調整予以妥善應對。本文梳理了當前我國以激勵創新為導向的一系列稅收優惠政策措施，分析了當前我國以創新激勵為導向的稅收優惠政策存在的主要問題，并提出了針對性強的解決措施。

一、我國創新激勵稅收優惠政策的基本現狀

（一）稅收優惠激勵創新的法律法規及政策措施

從稅收優惠激勵創新政策的法律層級來看，我國在法律法規層面僅稅收相關法律法規存在零星的以鼓勵創新為導向的稅收優惠條款，稅收優惠激勵創新政策主要以財政部、國家稅務總局、科技部等相關部門聯合或單獨頒布的部門規章為主，許多省市也參照制定了地方性的激勵創新的稅收優惠規章制度。

1.法律法規層面存在零星創新激勵稅收優惠條款

在法律法規層面，我國沒有制定專門的稅收激勵創新的法律法規，僅在稅收法律法規中頒布實施了一些以創新激勵為導向的個別優惠條款。比如，《企業所得稅法》第27條、第28條、第32條分別對符合條件的技術轉讓所得、國家重點扶持的高新技術企業和固定資產折舊政策制定了減免征收、降低稅率、縮短折舊年限、加速折舊等稅收優惠處理措施。在此基礎上，《企業所得稅法實施條例》（以下簡稱《條例》）對《企業所得稅法》創新激勵的相關條款作出了進一步規定。比如，《條例》第90條對《企業所得稅法》第27條技術轉讓所得減免征收企業所得稅的具體條件和適用范圍進行了明確規定；《條例》第95條對《企業所得稅法》第30條研究開發費用加計扣除措施給出了進一步說明；《條例》第98條對《企業所得稅法》第32條固定資產加速折舊適用的折舊年限法和加速折舊法進行了明確規范。除此之外，《個人所得稅法》和《增值稅暫行條例》等法律法規也頒布了與創新激勵直接相關的稅收優惠條款。比如，《個人所得稅法》第4條明確規定，與科技創新相關的科學、技術、教育、文化等方面的個人獎金所得，符合條件的可以免納個人所得稅；《增值稅暫行條例》第15條規定，進口儀器或設備有直接證據表明是用于科學研究、科學試驗或者教學的，可以免征增值稅。上述法律法規條款均是明顯以創新激勵為導向的稅收優惠條款。

2.規章制度層面涉及創新激勵的稅收優惠政策較多

我國創新激勵的稅收優惠政策主要以部門規章制度、行政部門通知等法律形式存在，其主要政策意圖在于促進高新技術產業發展、鼓勵企業投資人力資本和培養創新型人才、激勵企業增加研發投入、鼓勵技術轉讓和科技成果轉化等。比如，為鼓勵各類產業園區集聚發展，國家針對產業園區頒布實施了眾多以創新激勵為導向的稅收優惠規章制度。《關于經濟特區和上海浦東新區新設立高新技術企業實行過渡性稅收優惠的通知》（國發〔2007〕40號）對經濟特區和上海浦東新區新設立的高新技術企業明確了過渡性的稅收優惠措施；《關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅〔2015〕116號）明確，將國家自主創新示范區成熟的稅收優惠試點政策推廣到全國范圍內施行。為促進高新技術企業、技術先進型企業、科技型企業、文化企業及相關產業發展，國家針對創新創意類相關企業制定了一系列稅收優惠規章制度，如《關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》（財關稅〔2009〕55號）適當調整了重大技術裝備的進口稅收優惠政策，《關于完善技術先進型服務企業有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2014〕59號）完善了技術先進型服務企業的所得稅優惠措施，《關于扶持動漫產業發展有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2009〕65號）和《關于進一步鼓勵集成電路產業發展企業所得稅政策的通知》（財稅〔2015〕6號）分別就動漫產業的稅收優惠扶持措施和集成電路產業的企業所得稅優惠政策進行了規范，《關于在服務貿易創新發展試點地區推廣技術先進型服務企業所得稅優惠政策的通知》（財稅〔2016〕122號）明確將技術先進型服務企業所得稅優惠政策推廣到服務貿易創新發展試點地區。為完善創新激勵導向的稅收優惠政策，財政稅務部門針對研發費用稅前加計扣除、固定資產折舊、職工教育經費稅前扣除等制定了專門的部門規章，如《國家稅務總局關于企業固定資產加速折舊所得稅處理有關問題的通知》（國稅發〔2009〕81號）和《關于完善固定資產加速折舊企業所得稅政策的通知》（財稅〔2014〕75號）專門對固定資產加速折舊企業所得稅政策進行了規范和完善，《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號）專門對研究開發費用稅前加計扣除政策進行了完善，《關于高新技術企業職工教育經費稅前扣除政策的通知》（財稅〔2015〕63號）對高新技術企業職工教育經費稅前扣除政策進行了規范。

（二）稅收優惠激勵創新所涉及的主要稅種

從我國頒布實施的創新激勵稅收優惠政策所涉及的稅種看，主要涵蓋了所得稅、流轉稅兩個大類，包括企業所得稅、個人所得稅、增值稅以及關稅、消費稅、契稅、印花稅等主要稅種。其中，企業（個人）所得稅的優惠方式主要以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產加速折舊等方式為主；增值稅以及關稅、消費稅、契稅、印花稅的優惠主要以退稅、免稅、減稅等方式為主。

1.所得稅激勵創新的政策優惠措施

所得稅優惠政策是當前激勵創新稅收政策的主要著力點與常規優惠手段，主要包括企業所得稅優惠、個人所得稅優惠兩種。所得稅優惠主要包括降低稅率（如對經認定的技術先進型服務企業減按15%的稅率征收企業所得稅）、減免稅額（如對軟件和集成電路企業實行“兩免三減半”的企業所得稅優惠政策）、加計扣除（如對研究開發費用支出按150%加計扣除以支持企業自主創新）、加速折舊（如實施固定資產加速折舊優惠政策以支持企業更新研發設備）等方式。目前，我國初步形成了以所得稅優惠為主的創新激勵稅收優惠體系，有力推動了企業科技創新與技術進步。

（1）企業所得稅優惠

企業所得稅優惠是當前創新激勵稅收優惠政策的主要內容與核心手段，降低和減免企業所得稅適用稅率是企業所得稅優惠的主要方式之一。比如，為鼓勵軟件產業和集成電路產業發展，自2012年1月1日起至2017年12月31日止，對軟件和集成電路企業實施企業所得稅“兩免三減半”優惠，即自獲利年度起前兩年免征企業所得稅，而在接下來的三年按照法定稅率（25%）減半征收，且符合特定條件的集成電路生產企業享受企業所得稅15%的優惠稅率，對其中經營期超過15年的實施企業所得稅“五免五減半”優惠（《關于進一步鼓勵軟件產業和集成電路產業發展企業所得稅政策的通知》（財稅〔2012〕27號））；為鼓勵經濟特區和上海浦東新區新設立高新技術企業發展，自2008年1月1日起，經濟特區和上海浦東新區新登記注冊的高新技術企業自取得收入起享受企業所得稅“兩免三減半”的優惠政策（國發〔2007〕40號）；為激勵技術先進型服務企業發展，自2009年1月1日至2018年12月31日，技術先進型服務企業享受企業所得稅15%的優惠稅率（財稅〔2014〕59號）。

擴大與創新投入相關的所得稅抵扣范圍是企業所得稅激勵創新的另外一種優惠方式，目前比較典型的是企業研究開發費用加計扣除政策、固定資產加速折舊政策、職工教育經費支出應納稅所得額扣除政策和中小高新技術企業投資額70%納入應納稅所得額扣除范圍政策。上述四項政策均經歷了從局部試點到逐步推廣的過程，由當初散見于財政部、國家稅務總局制定的若干文件中，逐步形成了較為統一規范的稅收優惠政策。其中，研究開發費用加計扣除政策是指，企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，可在計算應納稅所得額時加計扣除，即研究開發費用形成無形資產的，可以按照無形資產成本的150%進行攤銷；研究開發費用沒有形成無形資產的，按照研究開發費用的150%扣除計入當期損益。2008年以前，企業研究開發費用加計扣除政策散見于財政部、國家稅務總局制定的若干文件中；2008年，《企業所得稅法》及其實施條例和《關于印發＜企業研究開發費用稅前扣除管理辦法（試行）＞的通知》（國稅發〔2008〕116號）對研究開發費用稅前扣除政策進行了規范統一。固定資產加速折舊政策是指，對企業新購進的固定資產，可縮短折舊年限或采取加速折舊的方法。該政策到2014年才初步成熟定型，目前適用于生物藥品制造業、專用設備制造業等六個行業的企業（財稅〔2014〕75號）。職工教育經費支出應納稅所得額扣除政策的核心是職工教育經費支出不超過工資薪金總額8%的部分可以在計算應納稅所得額時予以扣除。該政策最早適用于中關村、東湖、張江、合蕪蚌等國家自主創新示范區及綜合試驗區的高新技術企業（《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關職工教育經費稅前扣除試點政策的通知》（財稅〔2010〕82號）、《關于中關村、東湖、張江國家自主創新示范區和合蕪蚌自主創新綜合試驗區有關職工教育經費稅前扣除試點政策的通知》（財稅〔2013〕14號）），后來擴展到經認定的技術先進型服務企業（財稅〔2014〕59號）以及中國服務外包示范城市和服務貿易創新發展試點地區（《關于新增中國服務外包示范城市適用技術先進型服務企業所得稅政策的通知》（財稅〔2016〕108號））的技術先進型服務企業。中小高新技術企業投資額70%納入應納稅所得額扣除范圍政策是指，法人合伙人投資設立有限合伙制創業投資企業的，可按照該有限合伙制創業投資企業對未上市中小高新技術企業投資額的70%抵扣該法人合伙人從該有限合伙制創業投資企業分得的應納稅所得額（財稅〔2015〕116號）。該政策要求創業投資企業投資未上市中小高新技術企業兩年（24個月）以上，且投資方式只能是股權投資。自2015年10月1日起，該政策在全國范圍內適用。

（2）個人所得稅優惠

延期繳納個人所得稅或免征個人所得稅，是創新激勵個人所得稅優惠政策的主要方式。延期繳納個人所得稅主要是指，在特定情況下，個人一次性繳納個人所得稅有困難的，可通過制訂分期繳稅計劃在不超過五個會計年度內（含）分期繳納。該政策最早適用于中關村國家自主創新示范區的技術人員，常用于高新技術企業轉化科技成果給予相關技術人員的股權獎勵（《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關股權獎勵個人所得稅試點政策的通知》（財稅〔2010〕83號））；后來擴大到全國范圍內的個人股東和技術人員，適用于中小高新技術企業以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉增股本的情況（財稅〔2015〕116號）；為鼓勵個人投資，延期繳納個人所得稅政策自2015年4月1日起也適用于個人轉讓非貨幣性資產所得（《關于個人非貨幣性資產投資有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2015〕41號））。免征個人所得稅政策除《個人所得稅法》第4條免納個人所得稅的適用情況之外，現有規章制度大多為鼓勵企業加強高新技術人力資本投入和促進科技成果轉化而設立。比如，經主管稅務機關審核批準，自1999年7月1日起，科研機構、高等學校轉化職務科技成果以股份或出資比例等股權形式給予科技人員的個人獎勵，不征收個人所得稅（《關于促進科技成果轉化有關稅收政策的通知》（財稅字〔1999〕45號））；內資辦的開發區企業從其留用的技術轉讓、技術咨詢、技術服務、技術培訓凈收入中提取的不超過15%的獎金，高新技術產品出口企業按國家法規從出口獎勵金中發放給職工的獎金不超過1.5個月標準工資的部分，不征收獎金稅（《關于批準國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》（國發〔1991〕12號））。

2.流轉稅激勵創新的政策優惠措施

增值稅、消費稅、關稅等流轉稅優惠也是常用的創新激勵稅收優惠政策工具。退還增值稅以及免征進口關稅、進口增值稅、進口消費稅等方式，是流轉稅優惠政策激勵創新投入的主要方式。流轉稅優惠政策的主要目的在于，加強我國自主研發能力，提高我國科學研究和技術開發水平，推廣國產技術裝備應用，鼓勵進口國亟需卻又無法滿足和提供的產品、技術及設備。

增值稅退還優惠政策僅適用于激勵集成電路和軟件產品等高科技企業以及鼓勵研發機構加強國產設備的采購和使用。為鼓勵集成電路和軟件產品等產業發展，自2011年11月1日起，企業銷售自行開發生產的軟件產品按法定稅率繳納增值稅后，稅務機關對其增值稅實際稅負超過3%的部分即征即退（《關于軟件產品增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕100號））；企業因購進設備形成的增值稅期末留抵部分，若企業屬于國家批準的集成電路重大項目，則該留抵稅額期末可予以退還（《關于退還集成電路企業采購設備增值稅期末留抵稅額的通知（財稅〔2011〕107號））。為鼓勵研發機構加強國產設備的采購和使用，2009年7月1日至2015年12月31日，內外資研發機構采購國產設備全額退還增值稅（《關于研發機構采購設備稅收政策的通知》（財稅〔2009〕115號）、《關于繼續執行研發機構采購設備稅收政策的通知》（財稅〔2011〕88號））。

免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅政策主要適用于我國科學研究和技術開發必須具備而在國內無法提供的產品、技術或設備的進口。比如，免征進口關稅和進口環節增值稅、消費稅適用于科學研究、技術開發機構進口的科技開發用品以及出于科學研究和教學目的而進口的科學研究和教學用品（《關于修改＜科技開發用品免征進口稅收暫行規定＞和＜科學研究和教學用品免征進口稅收規定＞的決定》（財政部令2011年第63號）），2013年至2016年這一政策擴展到科技類民辦非企業單位予以適用（《關于科技類民辦非企業單位適用科學研究和教學用品進口稅收政策的通知》（財關稅〔2012〕54號））。免征進口關稅和進口環節增值稅政策還適用于國內企業生產國家支持的重大技術裝備和產品確有必要進口的關鍵零部件及原材料（財關稅〔2009〕55號），新型顯示器件的生產企業進口建筑材料、生產設備零配件（《關于扶持新型顯示器件產業發展有關進口稅收優惠政策的通知》（財關稅〔2009〕32號），《關于進一步扶持新型顯示器件產業發展有關稅收優惠政策的通知》（財關稅〔2012〕16號）），動漫企業自主開發、生產動漫產品而確需進口的商品（財稅〔2009〕65號）。

二、目前創新激勵稅收優惠政策存在的主要問題

（一）稅收政策支持創新缺乏系統性，多元政策意圖致使創新激勵導向不明晰

一是目前我國支持創新的稅收政策系統性不夠，尚未形成成熟的政策體系。諸多支持創新的稅收優惠政策僅以國家稅務總局暫行條例、通知、答復函、補充說明等“打補丁”的形式零星散布于多個稅種文件中，法律層級和效力較低，沒有統一的稅收法律法規或文件對鼓勵創新的稅收政策進行明確說明，難以體現稅收法定原則。同時，以激勵創新為導向的各稅種優惠政策之間缺乏內在聯系，稅收優惠立法過程信息透明度較低，容易給人造成簡單羅列、倉促出臺的感覺，缺乏權威性、系統性和穩定性。同時，稅務部門在實際執法過程中彈性較大，增加了企業執行難度，也在一定程度上影響了稅收優惠政策的實施效果。

二是稅收優惠政策大多存在多重目標導向，稅收優惠激勵創新的導向難以識別。比如，稅收優惠政策措施（比較典型的如企業所得稅優惠）在減輕特定類型企業（如小微企業[2]）稅務負擔、促進特定產業（如電子信息技術等高新產業）發展、支持重點群體（如大學生、高校科研人員、下崗失業人員、退役士兵等[3]）創新創業、鼓勵創新創業投資（如中小高新技術企業投資額的70%可納入應納稅所得額扣除范圍）等多重政策目標中均有出現，難以識別其主要政策目標是否以激勵創新為導向。目前，針對不同區域、不同企業資質認定的稅收優惠政策非常多，難以清晰界定到底哪種稅收優惠措施是以激勵創新為目標的，難以準確評估某項以激勵創新為導向的稅收優惠措施的實際執行效果。[4-5]

（二）稅收優惠政策缺乏行業多樣性，創新激勵偏重高新技術領域，缺乏普惠性質

盡管不同行業具有不同的特征，但任何行業都應當鼓勵創新。目前，我國以激勵創新為導向的稅收優惠政策在優惠對象選擇上主要局限于軟件、集成電路、重大技術裝備、IT、醫藥產品、科研設備、科技企業孵化器等高新技術領域的行業，[6]而忽略了其他技術水平含量較低，卻在商業模式、企業管理、激勵機制上創新較多的行業，如物流、服飾、餐飲等非科技型服務業和輕工業，使得激勵創新的稅收優惠政策普惠性不強。2015年6月11日，國務院頒布《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號），盡管其中提出了完善我國普惠性稅收優惠的措施，但在具體政策上仍然有待進一步落實。

從創新的維度看，目前我國稅收優惠政策激勵創新的范圍過于狹窄，更多偏重激勵技術創新，尚未把企業制度、組織方式、運營模式、生產方式、薪酬激勵、管理方法等方面的創新納入稅收優惠范圍。比如，盡管輕工業及服務業技術創新較少，但其在激烈競爭下的企業制度創新、管理創新、商業模式創新則較為活躍。滴滴打車、順豐快遞、網絡購物等新興經濟業態，從技術創新來看，其使用的計算機和互聯網技術手段已經相對成熟，它們更多的是在企業制度、組織方式、運營模式、生產方式、薪酬激勵、管理方法等方面進行了創新。單一對技術創新進行稅收優惠激勵，不利于全面而充分地發揮創新在產業轉型升級中的引領作用。

（三）稅種優惠模式與現有稅制結構不匹配，對創新人才的稅收激勵不足

當前，我國激勵創新的稅收政策偏重于所得稅優惠模式，而目前我國的稅制結構是所得稅（企業所得稅、個人所得稅）與流轉稅（增值稅、消費稅、關稅等）并重模式，貨物勞務的流轉稅是我國稅收收入的主要來源，企業所得稅收入占比相對較低。在此基礎上，側重于所得稅的稅收優惠政策沒有對貨物勞務流轉稅產生減稅效應，對處于微利或虧損階段的創新企業激勵作用有限，難以取得較好的創新激勵政策效果。除此之外，以企業所得稅為主的稅收優惠政策還可能會制約貨物勞務流轉稅稅收優惠政策的空間。比如，高新技術企業、技術先進型服務企業等創新主體與高新技術產品相關的銷售收入僅享受企業所得稅稅收優惠，無法獲取增值稅稅收優惠。

此外，當前稅收政策對創新人才的激勵作用較小，創新激勵導向的個人所得稅優惠政策嚴重不足。我國現行稅收優惠措施大多從企業角度出發，稅收優惠對象主要以企業為主。在投融資、股權激勵、利潤分配等個人參與的重要環節，缺乏針對個人所得稅的優惠政策，導致我國個人的創業所得、從所投資興辦企業分得的股息紅利所得、股權激勵所得、轉增股本所得等均面臨雙重征稅問題，不利于激發個人參與創新的積極性。目前，我國獎金個人所得稅減免優惠政策門檻較高，優惠范圍較窄，只有省級以上科技部門批準的獎金才能獲得個人所得稅減免優惠，公司給予創新人才的一般獎勵性獎金是不能享受個人所得稅優惠的。同時，目前我國針對工資、薪金所得適用七級超額累進稅率，最高一級高達45%，既增加了企業高素質人員的勞動力成本，又抑制了優秀人才的創新努力，不利于充分激發高素質人才的創新積極性。

（四）享受創新稅收優惠的條件偏緊偏嚴，相關稅收優惠措施受益面較窄

從企業獲得創新激勵稅收優惠的難易程度來看，目前我國以創新激勵為導向的稅收優惠政策對享受優惠的對象設置了偏緊偏嚴的限定條件，實際覆蓋面較窄，稅收政策紅利難以釋放。

一是以創新激勵為導向的所得稅優惠政策存在不足之處。其一，高新技術企業認定資格門檻較高，且“一刀切”的直接優惠方式不利于激勵企業創新。《高新技術企業認定管理辦法》（國科發火〔2016〕32號）規定，高新技術企業可享受15%的企業所得稅優惠稅率，但獲得高新技術企業認定資格需要企業滿足注冊時間、擁有核心知識產權、高新技術產品（服務）收入占比、企業科技人員占比、企業研究開發費用占比等諸多條件，這些條件抬高了高新技術企業資格進入門檻，導致大量創新企業無法享受稅收優惠政策。“一刀切”的直接優惠方式容易滋生企業“盯住”政策門檻套取稅收紅利的投機傾向，對企業持續增加前期創新投入的激勵效果并不明顯。[7]其二，所得稅優惠政策對偏好創新創業的風險投資激勵不足。《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》（財稅〔2007〕31號）和《關于實施創業投資企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發〔2009〕87號）對促進創業投資企業的所得稅優惠政策進行了明確規范，提出了中小高新技術企業投資額的70%納入應納稅所得額扣除范圍的政策，該項政策要求滿足稅前扣除的優惠條件較為苛刻，優惠對象僅限于創業投資公司（包括有限合伙創投企業），且其投資標的必須是中小高新技術企業。由于對投資方以及被投資的科技企業均設置了較高門檻，導致該項政策執行效果不佳，大量創業投資企業無法享受投資額稅前抵免優惠政策。其三，現行有限合伙風險投資企業的所得稅政策存在缺陷。一方面，法人和自然人在制度上存在區別對待，有限合伙中的法人合伙人無法像自然人一樣享受股息紅利減免個人所得稅的稅收優惠，其通過合伙投資企業投資科技企業后分回的股息會形成重復征稅，稅收負擔高于自然人合伙人；另一方面，有限合伙制風險投資企業的自然人合伙人所取得的收入比照個體工商戶生產經營所得應稅項目適用5%～35%的五級超額累進稅率，其個人所得稅實際稅率明顯高于個人投資者所取得投資收益的實際稅率。相對偏高的稅收負擔明顯制約了符合風險投資特征的有限合伙制企業組織形式的發展。

二是以創新激勵為導向的增值稅稅收優惠對象范圍過窄，且限制條件較多。增值稅即征即退和免稅優惠政策對不同行業存在差別對待，比高新技術企業所得稅優惠范圍還要窄。增值稅即征即退優惠政策只適用于軟件產業和集成電路產業（財稅〔2011〕100號），免征增值稅政策只適用于納稅人提供技術轉讓開發、技術咨詢服務所獲得的收入（《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）），其他行業能夠享有的增值稅優惠僅有購置研發設備的進項稅可抵扣政策。同時，目前我國在增值稅為負的時候政府不退稅，企業只能在以后抵扣沖銷，稅務部門占用了企業大量的留底稅款，且實際征繳中增值稅能夠抵扣的限制條件較多，經常會發生不能抵扣的情況。在大部分企業增值稅稅負高于企業所得稅稅負的情況下，增值稅稅收優惠范圍窄，力度小，不利于減輕企業增值稅稅負，與結構性減稅的大方向不相符合。

（五）國有企業對稅收優惠激勵政策不敏感，創新激勵政策效果不明顯

國有企業對創新激勵導向的稅收政策的反應不甚敏感。一方面，高新技術企業資格認定門檻較高，國有企業受多種原因影響常常不符合條件，難以享受到高新技術企業稅收優惠政策；另一方面，國有企業亦缺乏爭取創新稅收優惠政策以減少納稅的動機。特別是那些處在市場競爭領域的國有企業，經常誤把正常的企業納稅義務當成國有企業的“特殊貢獻”大書特書，“納稅大戶”幾乎成為“企業高管人員有經營能力”的同義表達。受此觀念影響，國有企業爭取創新稅收優惠政策的積極性和主動性均比較差。更為重要的是，國有企業之所以對創新稅收優惠政策不夠敏感，在很大程度上是因為受政府干預影響過大。此外，即使國有企業希望爭取財政支持或減少納稅，大多也可通過安排就業承擔社會責任、爭取環保技改專項資金等其他渠道獲得。故而，以激勵創新為導向的稅收優惠政策對國有企業吸引力不大，創新激勵稅收政策在國有企業效果不佳。

此外，目前的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》盡管經過了三次修訂，但由于其考核內容指標過多過細，在鼓勵創新上的政策意圖嚴重淡化。比如，在年度經營業績考核指標利潤總額和經濟增加值的計算上，如果增加當期對研究開發的支出，就會降低當期利潤總額指標，使負責人在當期考核中處于不利地位，加計研究開發費用75%形成稅后凈營業利潤僅僅適用于計算經濟增加值指標。盡管《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》制定了專門的實施細則，設置了科技創新特別獎、管理進步特別獎等任期特別獎，但任期特別獎是一種事后對創新的獎勵，而非事前和事中對創新的激勵。事實上，當前國有企業考核評價的周期相對較短，而創新投入的利潤貢獻存在較長的時滯，“創新驅動”見效慢，現有考核機制下增加創新投入有“前任為后任做嫁衣”之實。

三、優化稅收優惠政策激勵創新的對策建議

（一）建立健全創新激勵導向的稅收法律法規政策體系

國家應結合我國現實情況與創新需求構建完善的創新激勵稅收法律政策體系。

一是我國應加快立法進程，提高創新激勵導向稅收政策的立法層次，形成支持“大眾創業、萬眾創新”的稅收體制與政策框架。

二是梳理現有法律體系中激勵創新的各項稅收政策，對各部門制定的稅收政策加以整理并進行優化，確保各項政策系統規范、目標明確、操作性強。

三是在制定新的創新激勵稅收優惠政策時，必須對方式、內容、主體、程序等進行詳細規定，及時出臺實施細則，提高稅收政策支持創新的規范性和透明性。

（二）營造以激勵創新為導向的普惠性稅收政策環境

一是增強創新激勵稅收優惠的覆蓋范圍。首先，建議稅務部門適當降低高新技術企業認定門檻，適當擴大高新技術企業所得稅稅收優惠政策激勵范圍，支持符合條件的傳統企業、互聯網金融企業等進行高新技術企業、技術先進型服務企業等認定，按照規定享受相關所得稅優惠政策；打破增值稅即征即退僅限于軟件產業和集成電路產業的限制，將增值稅優惠逐步延伸到高新技術行業范圍。其次，針對企業制度、組織方式、運營模式、生產方式、薪酬激勵、管理方法等非技術領域的創新，制定專門的創新認定管理辦法，對符合條件的也給予適當的稅收優惠。其三，擴大企業自主研發、創新創業融資、創新人才激勵、技術轉移與成果轉化等關鍵環節及重點領域的稅收優惠覆蓋面，形成全面支持企業創新的稅收優惠配套體系。

二是延長稅收優惠政策的時間期限，促進創新激勵稅收優惠政策常態化。我國創新激勵稅收優惠措施在初次實施時，稅收優惠周期常常確定為三年，具有明顯的嘗試性、階段性、短期性特征。建議稅務部門重點篩選實施效果好的稅收優惠政策，適當延長其優惠期限，盡量避免政策的頻繁調整，創造一個相對穩定的稅收優惠政策環境。比如，小型微利企業減半征稅的企業所得稅優惠政策（《關于進一步擴大小型微利企業所得稅優惠政策范圍的通知》（財稅〔2015〕99號））的執行期限只到2017年底，技術先進型服務企業15%企業所得稅優惠稅率2018年底就到期了（財稅〔2014〕59號），建議國務院與稅務主管部門修訂《企業所得稅法實施條例》及其實施細則等相關法規制度，使該稅收優惠政策常態化。

（三）完善以創新激勵為導向的企業所得稅優惠政策

一是改變企業所得稅優惠稅率僅有15%一檔的“一刀切”稅收優惠方式，將所得稅優惠稅率分成10%、15%、20%三個檔次予以區別對待。建議對高新技術企業、技術先進型企業、科技型企業、文化企業等，根據創新投入、創新產出等指標細化分成三檔管理，所得稅優惠稅率按10%、15%、20%三個檔次遞增匹配。鼓勵所有企業參加創新企業認定，創新企業認定辦法參照高新技術企業認定管理辦法及管理工作指引等執行。在高新技術企業認定時，增加知識產權和科技成果轉化能力等反映企業創新質量的指標權重，防止以“無用專利”湊數來滿足高新技術企業認定條件現象的出現。修正高新技術企業認定中對研發費用投入強度的要求，對最近一年銷售收入在5億元以上的企業，要求其最近三年研究開發費用總額占同期銷售收入總額的比重不低于2.5%。

二是放寬應納稅所得的抵扣條件和范圍。首先，將傳統企業和基礎行業因機器設備和工藝技術升級而發生的固定資產投入納入固定資產加速折舊所得稅前抵扣優惠范圍；購買知識產權所形成的無形資產參照固定資產加速折舊政策享受所得稅前抵扣政策。其次，研發費用稅前加計扣除政策放寬對儀器、設備研發“專用”的限制，只要有證據表明該儀器設備主要用于研發就可享受稅收優惠；加大稅收優惠力度，激勵產學研合作，對企業與高校及科研機構的研發合作給予研發費用稅前加計扣除的優惠政策。其三，放寬現行創業投資企業所得稅優惠條件，將投資主體從僅僅包括創業投資公司放寬到所有企業，將投資標的也從中小高新技術企業適度擴大到中小技術先進型服務企業、中小軟件開發企業等標準清晰、界定容易的中小科技企業。其四，為鼓勵風險投資企業對未上市的中小企業進行創新投資，建議將可抵扣創業投資企業應納稅所得額的投資額比例由現在的70%提高到85%，當年不足抵扣的，可在以后納稅年度結轉抵扣；對風險投資公司將所獲得利潤再投資于中小科技企業的，不論其經濟性質如何，均實行再投資退稅政策。

（四）逐漸擴大增值稅等稅種對創新激勵的覆蓋面和支持力度

充分發揮增值稅等其他稅種在激勵創新方面的作用，擴大增值稅等其他稅種的優惠范圍，逐步由以所得稅優惠為主轉變為所得稅與增值稅優惠并重，更好地適應目前我國直接稅與間接稅并重的稅制結構。

一是完善高新技術企業增值稅優惠政策。打破增值稅即征即退優惠僅適用軟件產業和集成電路產業的限制，將這一政策逐步延伸到所有符合認定標準的高新技術企業、技術先進型企業、科技型企業以及文化企業，激勵所有企業加強創新。

二是建立健全和規范增值稅為負時的企業退稅實施操作辦法，避免稅務機關占用企業大量留底稅款，緩解企業負擔。

三是建議對知識產權交易業務實行增值稅即征即退優惠，以簽訂合同的方式推廣知識產權的免征或減征契稅和印花稅，從而促進科技研發成果轉化。

四是簡并增值稅稅率結構，做好取消13%增值稅稅率銜接工作。

（五）加大對創新人才的稅收優惠力度

一是完善鼓勵企業進行人力資本投資的稅收優惠政策。建議稅務部門取消現行對教育經費、培訓費稅前扣除限額的規定，按實際發生額據實扣除甚至加計扣除，降低企業自主培養人才的成本，鼓勵企業進行人力資本投資，加大對創新人才的投入。

二是加大個人所得稅政策覆蓋面與優惠力度。其一，適當調整個人所得稅生計費用扣除標準，科研創新人員生計費用扣除金額參照外籍個人生計費用扣除標準（4 800元），在目前每月3 500元的基礎上再加計扣除1 300元。其二，對高科技人才因研發成果而取得的應稅收入，建議比照對稿酬所得的應納稅額減征30%的稅收優惠政策，按照同等比例減征高科技人才應納稅額。其三，擴大科研人員獎勵性所得的稅收優惠適用范圍，對免征個人所得稅的科學技術獎金，其頒發單位建議由原來的“省級人民政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位”調整為“地市級人民政府、國務院司局和中國人民解放軍師以上單位”。其四，建議個人所得稅應納稅所得額允許扣除個人教育培訓等人力資本投資費用，鼓勵個人加強自身教育，提升自身素質；建議對高科技人才取得的技術轉讓收入，參照企業技術轉讓的稅收優惠待遇，在一定額度內免征個人所得稅，超過部分減半征收個人所得稅。

（六）著力解決稅收優惠政策對國有企業創新激勵無效或低效的問題

政府干預是導致國有企業創新積極性不高的根本原因，減少政府對國有企業的不當干預，使國有企業行為回歸普通企業特性，是創新激勵導向稅收政策能夠產生政策效果的前提條件和最根本的制度安排。

一要優化政府對國有企業的績效考核評價體系。調整以會計利潤為核心的短期評價指標，盡可能采用長期指標與短期指標相結合的評價體系；除考核財務指標外，還要加大對非財務指標的考核，如新產品銷售占比就是一個能夠激勵高管人員加大創新力度的考察指標；考核周期有必要適當延長，一個周期以3～5年為宜。

二要積極探索國有企業高管股權激勵試點，通過股權激勵促使國有企業領導人員關注企業的長遠和健康發展，提升企業進行創新的積極性和主動性。

三要合理安排政府科研資金資助方式與手段。對承擔基礎研發任務的中央國有企業，以直接資助為主；對地方國有企業，應降低直接資助力度，以間接資助為主。比如，政府優先釆購國有企業創新產品和技術就是一個行之有效的間接激勵地方國有企業創新的好辦法。

四要盡量減少國有企業政策性負擔，緩解國有企業領導人員在保就業方面的壓力，提高國有企業在人力資源使用上的自主性。

[1]胡文龍，杜瑩芬.企業稅負衡量研究述評[J].中國流通經濟，2014（11）：115-122．

[2]韓學勇.完善我國小微企業稅收優惠政策研究——基于公平的視角[J].稅收經濟研究，2012（6）：21-26．

[3]欒福明，王雨佳，韓平飛.完善支持大眾創業的稅收政策探討[J].經濟縱橫，2016（2）：48-51．

[4]郭佩霞，胡彬.激勵企業創新的財稅政策評析與建議[J].地方財政研究，2016（5）：16-22．

[5]郭佩霞.促進創新型中小企業發展的財稅政策取向[J].稅務研究，2011（6）：10-15．

[6]蘭飛，李揚子.支持小微企業科技創新的財稅政策效果分析與對策[J].稅務研究，2014（3）：21-24．

[7]李志軍，唐飛鵬.激勵創新的稅收政策：事后獎勵還是事間激勵[N].中國經濟時報，2017-02-21（A08）．

責任編輯：陳詩靜

The Current Main Problems and Countermeasures of Tax Preferential Policies to Encourage Innovation in China

HU Wen-long
（Institute of Industrial Economics，CASS，Beijing100836，China）

At present，China has initially formed a series of tax preferential policies and measures，including corporate income tax，personal income tax，value added tax，tariff and consumption tax，which are mainly based on income tax and supplemented by turnover tax.The main tax preferential methods include tax rates cut，tax relief，deferred tax，pre-tax(plus)deduction，accelerated depreciation of fixed assets and other measures.Comparing to the requirement of innovation-driven development strategy in the new normal and the requirement of“encouraging people to start businesses and make innovation”，there are still some problems in China’s tax preference to encourage innovative，such as the lack of systematicness，the lack of diversification，not matching with the existing taxing structure，the more serious condition，and the not sensitive state-owned enterprises.To solve these problems，we should adjust the policy，improve the policy system，create the inclusive tax policy environment taking encouraging innovation as the orientation，improve the tax preferential policy for enterprises which taking encouraging innovation as the orientation，enlarge the coverage and enhance the support of such taxes as value added tax for encouraging innovation，enhance the tax preferential force for innovative professionals，and solve the ineffective and insufficient problem of tax preferential policy in encouraging innovation of state-owned enterprises.

encouraging innovation；tax preferences；tax policy；industrial policy

F812.42

A

1007-8266（2017）09-0100-09

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.09.012

胡文龍.當前我國創新激勵稅收優惠政策存在問題及對策[J].中國流通經濟，2017（9）：100-108.

2017-08-16

國家社會科學基金重大項目“‘中國制造2025’的技術路徑、產業選擇和戰略規劃研究”（15ZDB149）；中國社會科學院創新工程項目“中國工業企業成本問題研究”（zgskycxgc20160213）；國家社會科學基金一般項目“自然資源資產負債表編制研究”（15BGL043）

胡文龍（1980—），男，四川省渠縣人，中國社會科學院工業經濟研究所副研究員，管理學博士，主要研究方向為工業稅負、產業經濟與產業政策。