農村集體土地補償費的執行

●陳明

農村集體土地補償費的執行

●陳明

【要點】

在以農村集體經濟組織（即村委會）為被執行人的執行案件中，尚未分配給村民的土地補償費應歸農村集體經濟組織所有，法院可以依法予以執行。但土地補償費應主要用于保障失地村民的生產生活，不能全部用于償還農村集體經濟組織對外所欠債務。參照政府規章的有關規定，土地補償費中用于清償農村集體經濟組織因集體公益對外所欠債務的比例以20%為宜,剩余80%用于保障失地村民的生產生活。

【案情】

濟南市中級人民法院（以下簡稱濟南中院）立案執行的山東某建設公司與濟南市某村委會建設工程施工合同糾紛一案，執行中，濟南中院于2015年9月24日作出（2015）濟中法執字第63號民事裁定書和協助凍結存款通知書，凍結被執行人某村委會銀行存款23995479.11元。后案外人李某某、曹某某、閆某向濟南中院提出執行異議，請求中止執行并解除對被執行人銀行存款的凍結。

濟南中院查明：關于某建設公司與某村委會建設工程合同糾紛一案，該院于2014年12月20日作出民事判決書，判決某村委會自判決生效之日起十日內支付某建設公司工程款19280173.68元及相應利息。

2013年7月25日至2014年12月24日，濟南市國土資源局市中分局、某村委會、濟南市市中區國有資產運營有限公司（后變更為濟南市中控股有限公司，以下簡稱市中控股公司）、濟南市市中區人力資源和社會保障局先后簽訂了九份《土地征收補償安置協議》，其中對土地征收費用的約定為：土地征收補償安置費每畝16萬元，地上附著物及青苗補償費每畝4.2萬元。2013年2月8日，市中控股公司與某村委會簽訂《協議書》一份，其中約定因建設項目，征用某村土地總面積約2171.38畝（具體土地面積以國土資源部門實測為準）；土地及地上附著物補償費：每畝20.2萬元，補償面積1808.48畝，共計36531.296萬元。（地上附著物主要包括線桿、樹木、青苗、石堰、道路、水池等）自2013年7月29日至今，市中控股公司已向某村委會支付“土地及地上附著物補償費”140954085元，其中23995479.11元被法院凍結。

另查明，異議人李某某、曹某某、閆某均為南康村村民。

濟南中院認為：土地補償費歸農村集體經濟組織所有，但應主要用于被征地農民的生產生活安置和社會保障，土地補償款中20%的比例可以用于償還農村集體經濟組織因集體公益對外所欠債務。本案中，涉案債務是在某村委會建設住宅樓建筑工程時產生，應屬于因村基礎設施建設所產生的債務，可以由村委會所取得土地征收補償安置費中的20%份額來償還。因市中控股公司已向某村委會支付“土地及地上附著物補償款”140954085元，按照《土地征收補償安置協議》約定（土地征收補償安置費每畝16萬元，地上附著物及青苗補償費每畝4.2萬元）計算，其中土地征收補償安置費 為 11646800元（140954085×16÷20.2），可以用于償還債務的金額為22329360元（11646800×0.2）。另考慮到該項目征地補償總價款為36531.296萬元，仍有約2.24億元“土地及地上附著物補償款”尚未支付給某村委會，所以法院凍結某村委會23995479.11元用以償還涉案債務，并無不當。異議人主張土地征收費用應歸包括其在內的全體村民所有，請求解除對被執行人某村委會名下銀行存款的凍結，沒有法律依據。據此，裁定駁回了異議請求。

【評析】

農村集體經濟組織（也即村委會）作為被執行人時，登記在其名下的農村集體土地補償費（以下簡稱土地補償費）能否作為被執行人財產予以執行以及該如何執行，是當前執行實務中經常遇到的一個問題，處理不當極易引發村民或債權人的群體上訪，并影響到當地社會穩定和政府的征地拆遷工作，亟需加以研究解決。該類案件的執行主要涉及以下幾個問題：一是土地補償費的所有權歸屬；二是如何對法律文書確定的債權人合法權益和失地村民的生產生活利益進行平等保護；三是此類執行案件中應查明的幾個主要事實。

一、土地補償費的所有權歸屬

探討對土地補償費的執行，首先必須確定土地補償費的所有權歸屬。在所有的現行法律法規中，只有《土地管理法實施條例》對土地補償費的所有權歸屬作了規定。《土地管理法實施條例》第26條第1款規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補助費歸地上附著物及青苗的所有者所有。根據該款規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。因此，當村委會作為被執行人時，尚未分配給村民的土地補償費可以作為村委會的責任財產予以執行，用以清償村委會對外所欠債務。

但是土地補償費又不能全部用于清償村委會對外所欠的債務。因為，從現實層面看，如果將土地補償費全部用于清償村委會的債務，失地村民的生產生活將難以保障，必然會損害村民的基本生存權益，影響社會穩定，也違背了謙抑執行的司法理念。從理論依據看，《物權法》第59條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”《村民委員會組織法》第8條規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。根據上述法律規定，農村集體土地所有權的歸屬主體是農民集體，村委會只是代表農民集體行使集體土地所有權。因此，由于農村集體土地歸農民集體所有，基于土地所有權而產生的土地補償費實質上也自然歸農民集體所有。村委會只是代表農民集體行使所有權，管理農民集體所有的財產，包括土地補償費。而村委會在代表農民集體行使權利過程中，為了農民集體的利益所產生的債務，當然也應當由農民集體來償還。也即，在此類案件中，表面上被執行人是村委會，土地補償費歸村委會所有；而實質上被執行人是該村的農民集體，土地補償費也應歸農民集體所有。《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第5條規定：人民法院對被執行人下列的財產不得查封、扣押、凍結：（一）被執行人及其所扶養家屬生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被執行人及其所扶養家屬所必需的生活費用。當地有最低生活保障標準的，必需的生活費用依照該標準確定；（三）被執行人及其所扶養家屬完成義務教育所必需的物品；……。綜上，即使行政法規規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，在執行以村委會為被執行人的案件時，必須為村民保留必要的生活必須費用，不能將土地補償費全部執行用于清償村委會所欠債務。

二、對債權人和村民利益如何平等保護

土地補償款是有限的，既要保障失地農民的生產生活，又要保護債權人的合法權益，這兩種相互沖突的利益該如何平等保護呢？土地補償費中多少比例可以用于清償村委會所欠債務呢？對此現行法律沒有規定，只能參照適用政府規章。

《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府第226號令）第22條規定：農民集體所有的土地全部被征收或者征收土地后沒有條件調整承包土地的，土地征收補償安置費的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農民的社會保障、生產生活安置，其余的20%支付給被征收土地的農村集體經濟組織，用于興辦公益事業或者進行公共設施、基礎設施建設。也即土地補償安置費中20%份額可以用來償還農村集體經濟組織所欠債務。《濟南市土地征收管理辦法》（2010年9月1日起施行）第21條規定：土地補償費和安置補助費應當主要用于被征地農民的生產生活安置和社會保障，其余的部分用于被征地的農村集體經濟組織興辦公益事業或進行公共設施和基礎設施建設。參照上述政府規章，土地補償費應當主要（約80%）用于失地農民的生產生活和社會保障，剩余少數部分（約20%）可以用于清償村委會因村民集體公益所欠的債務。

三、此類執行案件應查明的主要事實

1.查明村委會名下的銀行存款性質。銀行存款屬于種類物，村委會名下的銀行存款來源可能很多，因此必須首先查明法院凍結的款項是否為土地補償費。只有確定為土地補償費的款項才可以參照上述比例（20%）予以執行，其他性質的存款不受此限制，一般均應全部予以執行。對于土地補償費性質的確定，可以通過調查拆遷安置補償協議、賬戶交易明細、政府征收公告、賬戶性質以及相關職能部門的證明等材料加以證實。

2.查明土地補償費的具體數額。現實中，政府與村委會簽訂完拆遷安置協議后，一般會計算出總數，然后將補償款（包括土地補償費、安置費、地上附著物及青苗補助費）一并打入村委會賬戶。因此，在執行過程中要根據拆遷補償協議的具體內容，將上述款項進行區分，其中地上附著物及青苗補助費和安置費不得作為村委會財產執行。但如果根據拆遷安置協議，土地補償費與安置費一并計算的，可以不加區分，參照20%的比例予以執行。

3.查明執行案件所涉債務的性質。只有村委會因村民集體公益（比如修路、建養老院等）而對外所欠的債務才可執行土地補償費，如果執行案件所涉債務系非因村民集體公益（比如村委會主任擅自以村委會名義對他人債務進行擔保）而產生，則不得執行村集體的土地補償費。

另外需要注意的是，此類案件法院只是參照政府規章確定的比例予以執行，不需要完全符合政府規章所規定的其他條件，具體的比例也可根據具體案情適當調整，不受20%的嚴格限制。

（作者單位:濟南市中級人民法院）

責任編校：王磊