構建城鄉協調發展的體制機制

□張葉

構建城鄉協調發展的體制機制

□張葉

城鄉關系既是城鄉居民相對的經濟與社會地位變動的關系，是城鄉經濟社會發展程度變化的體現，也是城鄉對立統一運動的關系。這種關系是以分工為前提，并且隨著分工的深化而深化。由分工導致的技術進步和勞動生產率的提高，促使城鄉分離與對立。但是，在商品經濟和分工不發達的年代，城鄉關系相對比較簡單，大部分人從事農業勞動、少部分人從事非農業勞動。從世界范圍看，工業革命以前的大部分時間里占據社會主流價值觀地位的是重農主義，少部分時間是重商主義。中國古代“民以食為天”的思想是重農主義價值觀的體現。在“士農工商”社會分層等級中，農民的地位僅次于士大夫和讀書人，而高于工匠和商人。所以，在封建時代，沒有人看輕農民的職業和身份地位。農民的利益主要不是與城市商人和手工業者的矛盾，而是與統治者的矛盾，以及農民內部等級差異產生的矛盾。對廣大貧苦農民而言，往往在經濟上與政治上受到地主鄉紳的剝削與束縛。

工業革命后，技術進步和生產關系的變革既導致了城市和工業的發展，也使農民的利益受到侵害，例如被迫失去土地，成為城市無產者，或者被迫接受不平等的利益交換關系。城鄉關系表現為城市工商業與農村農業的對立與矛盾。工業化、城市化的初中期，這種對立與矛盾是逐步加深的，城鄉發展差距是逐步加大的。工業化后期，城市的工商業已經有了相當的基礎，城市集聚效應向擴散效應轉變，城市要素流向農村農業，城鄉發展差距逐步縮小。從世界范圍看，當今發達國家的城鄉居民收入差距已基本消除。例如，美國的農村居民家庭人均收入已穩定超過城鎮居民家庭人均收入。

概括起來看，在前工業化時期也就是在農業社會，城鄉關系是簡單的，是在城鄉發展水平都較低的基礎上的相對協調。在工業化、城市化初中期，城鄉關系突出表現為矛盾與對立的方面，城鄉發展差距加大，城鄉關系處于相對不協調。在工業化后期，城鄉關系又處于協調，這種協調是城鄉各自發展水平都比較高的基礎上的協調。這種協調性體現了城鄉異質性、均等性發展的格局，即城鄉發展以各自的特質在機會均等的基礎上得到了均衡發展。

浙江城鄉協調發展的成因

改革開放以來，浙江經濟取得了令人矚目的成績，經濟總量與人均收入均位居全國前列，尤其是農民人均純收入連續多年位居全國各省區第一。研究顯示，浙江在城鄉一體化發展方面走在全國前列，尤其是經濟發展、人民生活與生態保護等方面的成績更為顯著。統計資料也表明，盡管浙江與全國一樣，城鄉居民人均收入差距呈現先擴大后縮小的發展軌跡，但差距低于全國平均水平，是全國城鄉居民收入比最小的省市區之一。為什么浙江在經濟較快發展的同時，又能保持城鄉較為均衡協調發展呢？以下幾點是可能的原因：

農業基礎較好。從歷史看，浙江農業經濟在宋朝時期就已經達到了較高水平。從那時起，浙江農業經濟一直處于全國領先地位。無論是在以農業為主的近代還是在以工業為主的當今，無論是在計劃經濟時代的集體經營，還是在現在的家庭經營中，這一格局都未曾改變。需要指出的是，在計劃經濟時期，浙江農業以糧棉油麻等農產品生產經營為主，結構較單一，但單產水平高，位居全國前列。因此，農民收入相對較高。得益于農業經營體制改革和農業自然條件的多樣性，浙江農業多種經營全面發展尤其是水果、蔬菜、茶葉等經濟作物發展得更為迅速，農林牧漁業結構得到了調整與優化，一部分農民成為專業戶或專業大戶，極大地提高了農民收入。

起步于農村的民營經濟和專業市場發達，農民收入中工資等非農收入占比高。上世紀80年代國家允許農民自理口糧進城鎮從事非農產業的政策，有力地促進了浙江區域鄉鎮企業和專業市場的發展。鄉鎮企業進一步轉制為民營企業則是浙江農村經濟乃至整個浙江經濟發展的一個里程碑。而民營企業吸納了大量農業剩余勞動力就業，增加了農民非農業收入。據統計，僅2007-2012年，浙江農民家庭人均純收入中工資性收入的比重就從49.5%提高到55.9%。

城市產業結構特點有利于吸納來自于農村的農業剩余勞動力。由于歷史的原因，改革開放之初的浙江產業結構呈現“輕、小、集、加”的特征。從要素特征看則是勞動密集產業而非資本或技術密集產業占主導。這樣的產業結構有利于吸納農業剩余勞動力，從而提高農民的工資性收入。從體制改革角度看，“輕小集加”的產業結構有利于企業轉制和轉型升級。與國有大中型企業占比高的省份比較，浙江的改革成本較低，成效較明顯。浙江民營企業除了農民創辦的企業之外，還有部分來自于城市公有制企業轉制成產權清晰、經營自主權大的民營企業。而農民工在城市的就業主要由非公有的民營企業所吸納。

浙江政府順勢而為也有力促進了城鄉協調發展。盡管經濟體制改革的權限在中央，但浙江各級地方黨委政府對于改革的態度是積極的，對于中央的大政方針執行是有力的。而且能與浙江地方特點較好結合，創造性地展開工作，尤其在機制創新上的成績有目共睹。近些年來，歷屆省委均提出改革發展的戰略設想與政策舉措。例如，“八八戰略”“創業富民、創新強省”“五水共治”“最多跑一次”改革等。并且進行了一系列體制機制和政策創新，如專門制定了《浙江省統籌城鄉發展，推進城鄉一體化綱要》《關于全面推進社會主義新農村建設的決定》等，實施“千村示范、萬村整治”“千鎮連鎖超市、萬村放心店”等工程，有力促進了農村經濟持續發展。與此同時，還探索出了城鄉一體化發展的實現形式，如嘉善縣域科學發展示范點要求建設城鄉統籌發展先行區。這些改革發展的戰略設想和政策舉措目標明確、內容全面、重點突出。

完善城鄉協調發展的體制機制

新中國成立后特別是改革開放以來的城鄉關系發展，大體上會經歷三個階段：第一階段是農村支持城市發展的階段，通常是工業化、城市化發展初期的特征狀態。第二階段是城市帶動農村發展的階段，通常是工業化城市化中后期的特征狀態。在這一階段，城市工商業等產業基礎有了相當的積累，技術有了顯著進步。第三階段是城鄉互促共進、新型城鄉關系建立的新階段，突出的表現是阻礙城鄉融合發展的藩籬得到進一步清除，建立起城鄉要素自由流動、高效配置的體制機制。

目前，浙江城鄉發展正處于從第二階段向第三階段過渡的時期。就城鄉居民收入水平差距來說，在經歷了顯著擴大之后已呈縮小態勢。拐點出現在2006年和2007年，收入比均為2.49。之后逐年縮小，2014年為2.09。雖然城鄉發展呈現積極的態勢，但仍然存在一些急待解決的問題，主要是城鄉要素流動和配置的體制機制有待完善。為此，要著力構建城鄉要素流動和高效配置的體制機制。

建立農業勞動力優化利用機制。一是從優化農業勞動力存量利用入手，在轉移傳統農民進入城鎮非農業產業的同時改造傳統農民。即培訓現有農業經營主體的主要代表，包括普通農戶、家庭農場主、專業大戶、農業企業的法人代表和技術業務骨干。為此，要健全各級農業技術研發推廣組織，建立有關科研服務組織對于農戶需求的響應機制。二是從農業勞動力增量利用入手，關鍵在于培育年輕一代職業農民。培育有知識有技術會經營的年輕職業農民是應對農業勞動力老齡化、實現農業可持續發展的有效舉措。支持鼓勵城市有志于農業的年輕一代投入農業是優化農業勞動力結構的必然選擇。這當中，專業為農科等與農業有關的大中專畢業生、家庭背景為農業戶的大中專畢業生、農業科技人員是優先考慮的對象。培養職業農民首先要進行職業資格認定可，條件包括年齡、專業知識、家庭背景、經營規模、經營資金等，其中可考慮前二項為必要條件。經過農業等有關職能部門培訓考核之后頒發資格證書。持有資格證書者可以優先和優惠獲得土地供應與資金貸款。

深化農村土地利用制度改革。三權分置之后，集體所有權與農戶承包權、經營權分離。農戶承包權與經營權的分離是在不觸動農戶承包權的前提下為利于土地規模經營而做出的制度安排。由于進城落戶的傳統農民在脫離土地生產后，承包權遲早要做出新的安排。因此，上述安排實際上是一種短期性的安排。考慮到進城落戶的傳統轉移農民不再從事農業生產，但其土地承包權是農村土地制度改革后長期形成的一種權利，因此不能被無償收回。可考慮對長期沒有被有效利用包括農戶自己利用或租給別人利用的承包土地，首先由村集體組織有償回購。當集體組織無力回購時再由政府農業行政部門回購。回購價格可以在當事人之間商談，也可以通過第三方機構評估后確認。但是，由政府部門回購的土地承包權同時還包括了土地所有權，所以由政府部門回購后的土地所有權性質發生改變，即由集體所有轉變為國家所有，后者由各級地方政府行使所有權。推而廣之，對于長期閑置不用的農村集體土地，包括承包地、宅基地、房屋建筑物，政府都可以考慮購買、并進行必要的整理復墾。由此，農村土地的所有權性質將以集體為主演變為集體所有與國家所有并存的格局。這樣的土地制度的改變將為新型職業農民提供必要的土地供應儲備，前提是要確保農業經營用地的性質一般不發生改變。由于公有土地不能被私人購買，所以新的土地利用方式會以租賃方式進行，而這種方式也是國外農業發達國家農業土地利用的主要方式。

作者單位：浙江省社會科學院