“綠水青山就是金山銀山”的開化實踐
——開化縣以綜合改革助推生態立縣的大數據分析報告

□浙江省經濟信息中心信息化研究處

“綠水青山就是金山銀山”的開化實踐
——開化縣以綜合改革助推生態立縣的大數據分析報告

□浙江省經濟信息中心信息化研究處

開化縣以先行者和排頭兵的勇氣和擔當踐行“兩山理論”、堅定不移全面深化改革。尤其是黨的十八大以來，開化縣按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，堅持統籌謀劃、精準施策，打出全面深化改革組合拳，以點帶面走出一條“綠水青山就是金山銀山”的特色發展之路。為全面評估開化生態立縣綜合改革成效，省經濟信息中心基于互聯網輿情監測分析系統大數據，結合統計和部門等數據，對近5年來開化重點改革內容進行綜合評估，總結改革成效，提煉改革經驗，聚焦改革問題，以期為開化縣加快推進全面深化改革提供建議參考。

改革階段性成效

打響“好地方”金字招牌。國家級、省級改革試點數量逐年增長。近5年開化先后開展國家級、省級改革12項。2016年更是呈現出井噴之勢，一舉獲批5個國家級試點、2個省級試點。其中，多規合一、國家級生態保護與建設示范區、國家全域旅游示范區3項試點為全國首批，省級低碳試點為全省首批，錢江源國家公園體制試點為浙江唯一。多項改革走在全國、全省前列。2016年2月，習總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十一次會議，高度肯定開化縣“多規合一”試點。2017年8月，《開化縣空間規劃（2016-2030）》成為全國首個獲批的縣級空間規劃。2017年10月，省政府命名首批20個省級生態文明建設示范縣(市、區)，開化名列其中。改革得到社會廣泛關注及認同。近5年來，媒體和網民的關注度、認同度持續上升。近兩年報道量年均增長率高達46.51%，是此前的2.84倍。認同度在經歷2015年的小幅下降后回升至當前的93.51%。多項改革影響力居前，如“多規合一”試點報道量在全國28個試點地區中位列第二，僅次于廈門；認同度位列第三，僅次于榆林、四會。

轉型“生態經濟”有成效。產業結構調整取得重大進展。近5年開化三產增速連續三年超10%，高于一、二產增速之和，2015年比重（48.3%）首超二產（39.6%），2016年達50.6%，占據半壁江山。作為三產支柱的文化旅游業異軍突起，成功創建了錢江源國家生態旅游示范區、錢江源省級旅游度假區和3個國家級5A、4A級景區，2016年旅游人次、旅游收入同比增長22.8%、25.6%，為全省平均的1.78倍和1.91倍。發展潛力逐步顯現。據省經濟信息中心發布的《2016年浙江省縣(市、區)經濟競爭力排名》顯示，開化縣首次躋身浙江省發展潛力30強。在浙江在線組織的“2016浙江省投資價值潛力20強縣（市、區）”評選活動中，開化縣成功上榜，成為衢州市唯一獲此殊榮的縣市，改革含金量逐步釋放。經濟發展態勢全面優于全省平均。5年來，開化縣地區生產總值、一般公共預算收入、固定資產投資、外貿出口總額年均分別增長7.8%、13.5%、15.3%、20.5%，分別高出全省平均水平0.2、2.1、0.6和14.7個百分點。

推動“生態富民”有突破。居民收入增加。近5年來，開化城鎮、農村常住居民人均可支配收入年均實際增速分別為9.07%、9.99%，高于地區生產總值實際增速（7.37%）1.7、2.62個百分點。截止2016年，人均年收入4600元以下的絕對貧困現象全面消除。就業人數增加。近5年來，開化年末城鎮登記失業率較上年末分別下降0.09、0.41、0.02、0.18、0.21個百分點，近兩年降幅均高于全省平均0.15個百分點。習總書記“人人有事做，家家有收入”的殷切希望正在逐步實現。民眾獲得感增強。隨著改革的不斷深化，開化人民進一步堅定了生態自覺、生態自律、生態自信、生態自強，“幸福美地、樂居花園”初現雛形，人民群眾的幸福感和獲得感不斷提升。

創建“美麗浙江”有亮點。被譽為“華東綠肺”。森林覆蓋率由2013年的80.4%提高到2016年的80.7%，建成區綠化覆蓋率由37.6%提高到40%，被國家環保部確定為“華東地區重要的生態屏障”，位列“中國天然氧吧”之首。2016年，開化縣空氣質量指數（AQI）優良率達98.5%，AOI達標天數339天（開化縣城有效監測天數為344天），以綜合評分第一入圍9大“中國天然氧吧”，是浙江省唯一獲此稱號的地區。連續三年以“錢塘古源歙饒屏障”的佳譽，躋身中國國土經濟學會推選的“中國百佳深呼吸小城”榜單。沖刺“全省最優水質”。開化率先在省內打響“五水共治”前奏曲，實現縣鄉村三級河長全覆蓋。2016年城市污水處理率提高到91.6%，出境水Ⅰ、Ⅱ類水質總體比達95.6%，水環境質量全市第一，勇奪浙江省治水最高榮譽“大禹鼎”。

改革經驗及存在問題

近年來，開化縣走出了一條獨具特色的加快發展地區通過改革促發展實現人民美好生活的成功之路，對其他縣市區的發展具有借鑒意義。

堅持咬定奮斗目標不折騰。因地制宜確定戰略。開化縣地處浙西山區，是錢塘江的源頭，縣域生態環境優良。開化因勢利導、因地制宜，1998年在全國率先提出“生態立縣”戰略，2003年首個通過“生態縣建設總體規劃”。咬定青山不放松。歷屆開化縣委縣政府緊緊圍繞“兩山”重要思想，堅持“生態立縣”不動搖，一任接著一任干，走出一條綠色崛起、生態富民的康莊大道。

堅持改革創新發展不停步。立足試點帶動全局。近5年來，開化緊緊抓住重點領域和關鍵環節，先后主動對接、推動實施了12項重點改革，堅持向改革要空間、要資源、要動力，以改革統領全縣工作。通過創新突破難題。面對體制不順、落實不力、交流不暢等問題，開化著力管理創新，按照“兩減兩調”總要求推進鄉鎮行政區劃調整和大部制改革，促進涉改部門職能深度融合；著力機制創新，建立健全充分體現綠色發展理念的干部考核評價體系，建立生態環境損害責任終身追究制。著力宣傳創新，建成全國唯一的“多規合一”專題展示館，為交流改革經驗創建了平臺。

堅持弘揚開化精神不動搖。通過縣委縣政府決策導向與人民群眾發展意愿的互促共進，凝聚改革共識，強化后發自信，開創了全縣上下團結一致、主動作為的良好局面，形成了“向東是大?！钡母覟槿讼染?、“不破法規破常規”的勇于探索精神、“人一之，我十之”的攻堅克難精神和“眾人拾柴火焰高”的團隊合作精神，成為全縣踐行“綠水青山就是金山銀山”的精神引領。

改革中的開化也面臨轉型之痛、變革之難。一是傳統產業仍處“轉型陣痛期”，生態產業尚處“掛擋起步期”，經濟增長的現實驅動力相對較弱。對個別企業依存度過高，經濟穩定增長有一定潛在風險。二是生態環境質量已接近“天花板”，持續拓展空間有限，而生態經濟化之路尚未完全打通，支撐生態建設的長效機制尚未有效形成。三是傳統管理模式具有強大慣性，在上下對口管理理念下，部分省、市級部門對開化行政管理體制深化改革不理解、不支持，導致協調困難，運行不暢；現行法律法規和改革需求不完全適應，空間規劃缺乏法律支撐導致執行剛性不足。四是交通等基礎設施相對落后，人才、土地、資金等要素資源相對緊缺。

相關建議

當前，改革已進入攻堅期和深水區，在開化保持大膽創新、勇于突破、敢闖敢試的同時，更需要省市各級部門的關心、指導和支持。

推動解放思想，提振改革信心。省市各相關部門要進一步解放思想，站在發展全局的高度，超越機構之間的職能沖突，真正理解開化改革、真心支持開化改革、真誠參與開化改革。切實加強對開化改革工作包括改革方案細化優化、落地實施的指導，及時研究解決改革進程中遇到的困難和問題。強化制度創新，賦予改革試點地區更大的自主權限，擴大其主動作為空間，充分激發開化改革熱情。積極宣傳開化先進理念和戰略精髓，加大開化典型案例研究，及時總結提煉開化經驗，進一步提升開化深化改革的自覺性和自信心。

加大實體支持，加速改革發展。明確重點抓手，充分發揮重點平臺、重大項目、重點企業等對實體經濟發展的引領帶動和基礎支撐作用。支持重點平臺搭建，重點培育錢江源國家公園、開化水庫、高鐵新城、朝陽健康城、根緣小鎮、開化龍頂茶小鎮等具有支柱性、帶動性的重點平臺。支持重大項目建設，加大對開化水庫、205國道改造、351國道建設等重大工程支持力度；鼓勵省屬國有企業到開化縣投資開發，幫助謀劃并支持落地一批具有突破性、開拓性的重大項目。支持重點企業培育，推動應用“互聯網+”，在生態農業、生態旅游人居業和生態加工業等領域發展一批生態意識好、經濟效益好、發展潛力大的龍頭骨干企業，推動其與平臺型、雁首型企業的對接，帶動更多中小企業向“專精特新”轉型發展，形成高質量企業梯隊。

強化要素保障，夯實改革基礎。瞄準關鍵要素，強化資金、土地、人才、交通基礎設施等供給保障。強化資金保障，落實《關于建立健全綠色發展財政獎補機制的若干意見》（浙政辦發〔2017〕102號），根據生態文明建設成效，對激勵金額、獎補指標線進行動態調整，探索生態補償逐年增長機制。推進碳匯、碳權交易等市場機制建設，引導金融機構加大支持力度，探索生態公益林林權抵押制度創新，實現綠水青山的價值轉化。探索多元化補償機制，運用市場機制，調動社會力量，建立以政府財政轉移支付為主，輔以增量收益、社會捐助等多種形式的籌資方式。強化土地保障，鑒于在占地252平方公里的錢江源國家公園體制試點區內已實行最嚴格的環境保護制度，建議酌情減輕開化項目耕地占補平衡的壓力。強化人才保障，建立人才共建機制，加派優秀干部赴開化掛職指導，加大對開化干部隊伍的教育培訓和與發達地區的學習交流，支持打造山區人才生態最優縣。強化交通基礎設施供給，以九景衢鐵路開通為契機，謀劃開通杭開高鐵，接軌省內一小時交通圈。爭取實施千島湖開化高速公路，推進通用機場、錢江源軌道交通等項目建設，形成便捷快速的交通網絡。

優化發展環境，激發改革活力。破除體制機制弊端，構建科學規范高效的運行機制。建立聯動協調機制，貫徹落實中辦國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》，建議省政府加強錢江源國家公園建設的垂直管理制度，深入推進與安徽省、江西省的溝通協商和跨區域合作，探索建立具有中國特色、浙江特點，符合開化實際的國家公園體制。積極推進省級空間規劃體制改革，建立健全統一銜接的空間規劃體系，推動開化“多規合一”落地實施取得實質性突破。建立立法和改革決策銜接機制，主動查找不適應全面深化改革要求的法律法規條文，以改革實踐及法理層面的探索推進法律條款與時俱進的修正，通過法律“立改廢”工作來引領、推動、保障改革。建立容錯糾錯機制，建立“能容錯、快糾錯”政策機制，堅持保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違紀者，進一步發揚開化精神，使一切有利于社會進步的改革愿望得到鼓勵、行動得到支持、成果得到尊重。