非法行醫“黑名單”制度探析

劉旭光

（010010 內蒙古自治區衛生廳衛生監督所 內蒙古 呼和浩特）

非法行醫“黑名單”制度探析

劉旭光

（010010 內蒙古自治區衛生廳衛生監督所 內蒙古 呼和浩特）

非法行醫“黑名單”制度是一種新型醫療市場監管制度，通過國家層面制定專門“黑名單”制度法律法規，嚴格監管程序，健全對違法者的懲罰機制，衛生計生行政部門通過構建統一信息平臺，對醫療單位或個人在進行醫療活動過程中出現的違法違規者進行行為限制或者不良信用揭示，甚至可以將違法違規者逐出市場，從而實現完善醫療市場監管，維護醫療市場秩序的目的。

醫療市場監管；非法行醫；“黑名單”制度

醫療服務市場監管又稱醫療服務市場監督，主要是指依據有關法律法規對醫療機構﹑醫務人員及其醫療活動進行檢查和督導，對其違背法律﹑法規的事件和行為進行糾正和處置，維護患者和其他醫療服務對象的合法權益[1]。近年，醫療服務市場監督在衛生監督工作中所占比重越來越大，打擊非法行醫又是其重中之重。為此，衛生計生行政部門嚴格落實各項規定，開展打擊非法行醫專項活動，整治規范醫療服務市場，強化事中事后監督，嚴厲打擊非法行醫行為。

盡管，打擊非法行醫收效明顯，醫療市場的監管取得諸多成績，但醫療服務市場監督仍任重而道遠。某些省市為提高執法效率，開展非法行醫“黑名單”制度，對加強醫療市場監管，維護醫療市場秩序起到了積極作用，現就非法行醫“黑名單”制度進行探析，為進一步在國內推行此項制度提供參考建議。

一、非法行醫“黑名單”制度基本情況

（一）非法行醫“黑名單”制度概念

“黑名單”制度作為加強市場監管﹑肅清市場毒瘤的新型管制工具,最早來源于英國,目前被廣泛運用于金融﹑海關﹑航空﹑衛生等多個領域。“黑名單”制度是特定機構根據相關職權或者授權，對具有危害公共利益或者他人利益的違法﹑違規行為的企業﹑個人或組織，通過向社會進行揭示或者設立不良記錄等方式，對其進行行為限定或不良信用揭示的一種管理行為[2]。

所謂非法行醫“黑名單”制度是指衛生計生行政部門為保障醫療市場秩序，依據相關職權或者授權對存在嚴重失信﹑違法等非法行醫行為的違法主體，通過向社會進行揭示﹑對其行為進行限定﹑設立不良記錄﹑采取重點監管等措施，情節嚴重者可以將違法主體逐出市場的一種管理行為。

（二）非法行醫“黑名單”制度理論探討

“黑名單”制度法律性質還沒有統一意見，有的論者認為“黑名單”制度的制裁措施是行政處罰，屬于《行政處罰法》第8條兜底條款，即“黑名單”制度是行政處罰。非法行醫“黑名單”制度要對違法主體進行行為限制，比如貸款資格﹑政策扶持等方面進行限制，甚至包括行政許可的限制。

既然非法行醫“黑名單”制度是行政處罰措施，那么如果衛生計生行政執法人員在對非法行醫者進行行政處罰過程中既對違法主體進行處罰，又依據非法行醫“黑名單”制度進行處罰，是否違反了所謂的“一事不再罰原則”。筆者認為上述行政處罰方式不涉及違反“一事不再罰原則”。《行政處罰法》第二十四條中規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”[3]顯然《行政處罰法》只對“罰款”進行了規定，而其他行政處罰措施并沒有限制。

（三）非法行醫“黑名單”制度在我國實踐

我國現行的有關“黑名單”制度的規定主要見于某些行業和地方立法之中，絕大多“黑名單”制度的法律依據層級較低，基本上都是規章以下的規范性文件。2014年，國家衛生計生委辦公廳印發《關于進一步整頓醫療秩序打擊非法行醫專項行動工作情況的通報》中提出，探索建立健全非法行醫“黑名單”制度，加大對無證行醫人員以及違法情節嚴重醫療機構的曝光力度，懲戒失信行為，推動醫療行業信用體系建設。

2014年湖北省衛計委下發了《關于進一步建立和實施非法行醫“黑名單”制度的通知》中提出各地衛生監督機構建立非法行醫“黑名單”制度，面向全社會公布無證行醫人員基本信息和查處情況，并接受全社會共同監督。通知同時指出，湖北省衛計委將在省衛生監督局門戶網站首頁建立“打擊非法行醫查詢”專欄，實現對全省非法行醫“黑名單”信息共享。除湖北省外，我國其他省市衛生計生行政部門也相繼建立了非法行醫“黑名單”制度和無證行醫“黑名單”制度。

二、非法行醫“黑名單”制度在全國實施的必要性

（一）便于行政部門對非法行醫行為監督

衛生計生行政部門正深化綜合行政執法體制改革，對于醫療服務市場的監管必然由“重審批﹑輕過程”向重點監管過程轉變，加強事中事后監督，并正在加強衛生計生領域行業信用制度建設，“黑名單”制度作為一項新型而又有效的管制工具受到了行政機關的重視。“黑名單”制度將非法行醫組織或個人曝光在公眾的面前，使非法行醫主體承受來自社會各界的輿論壓力，以達到懲處的目的。除了懲罰目的外，“黑名單”制度還是對于非法行醫主體在從業過程中不符合規定之處及可能會對公眾的安全﹑健康產生影響的公示，進而警示其他從業者要遵守相關的法律法規，否則也會被登上“黑名單”。非法行醫“黑名單”制度作為行業信用制度組成部分，在實施過程對非法行醫主體起到威懾作用，確保衛生計生打擊非法行醫成效。

（二）保障患者合法權益，維護醫療服務市場穩定

非法行醫行為擾亂醫療市場秩序，損害人民群眾身體健康，由于條件限制及絕大部分無證行醫者醫療知識水平較低，容易導致誤診，延誤急危患者的搶救和診治，濫用藥物，傳播疾病等情況發生。醫療機構和醫師違法行醫行為，嚴重威脅患者身體健康，甚至產生醫療事故。然而非法行醫場所大都比較隱蔽，有的無證診所門口沒有任何標識，有的不法行醫份子不斷地變換行醫場所，部分非法行醫者移交后仍然違法開展診療活動[4]。與此同時,衛生計生行政部門及其執法機構監督的醫療機構較多，基層衛生計生綜合監督執法人員不足等問題都加大了衛生行政部門對非法行醫行為的監管難度。這就需要一種適用于全國記錄非法行醫者違法行為的網報系統，便于衛生計生行政部門通過這些違法記錄及時做出相應處理，對違法者進行行為限制，直至將其逐出市場，提高嚴重違法者違法成本，使違法者在強大的制裁壓力下，不敢輕易做出違法行為。這樣就從法律角度明確“黑名單”制度，達到既保障患者合法權益又維護醫療服務市場穩定的雙重效果。

三、對于實施非法行醫“黑名單”制度建議及設想

鑒于研究現況對于我國非法行醫“黑名單”制度提幾點粗淺的建議。

（一）建立和完善非法行醫“黑名單”相應法律法規

如前所述，當前在我國非法行醫“黑名單”制度法律位階過低，甚至絕大多數地區并未落實此項制度，這不利于非法行醫“黑名單”制度的實施。筆者認為應將非法行醫“黑名單”制度上升為法律，在國家層面明確“黑名單”制度公開的條件﹑范圍﹑時限﹑程序﹑方式，對列入黑名單的非法主體懲罰措施以及職能部門未正確履行職責應承擔的責任等。在實施過程中，衛生行政部門嚴格法律程序，積極履行法律或者行政法規，做到有法可依。

（二）建立全國統一的非法行醫“黑名單”信息平臺

建立全國性統一信息平臺，實現非法行醫“黑名單”信息共享，避免各地區獨自建設信息平臺所造成的信息缺失或不匹配。2015年國家衛生計生委下發了《關于加強行政審批事中事后監管的意見》中強調：在醫療衛生機構和醫護人員注冊管理數據庫﹑不良執業行為記錄數據庫基礎上，逐步建立信用記錄數據庫和誠信檔案，構建衛生計生機構和從業者信用信息平臺。由此可見衛生和計生行政部門正在積極建設全國信用信息平臺，而非法行醫“黑名單”制度信息平臺就是信息系統重要組成部分。通過信息平臺向全社會公布列入“黑名單”非法主體，加強群眾監督作用。

（三）提升非法行醫違法成本，建立有效的問責機制

《中華人民共和國執業醫師法》規定：未經批準擅自開辦醫療機構行醫或非醫師行醫的，由縣級以上人民政府衛生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品﹑器械，并處十萬元以下的罰款。在此基礎上，建議將非法行醫案件處罰納入全國執法系統內，只要在全國范圍內因非法行醫被立案處罰過兩次后，再次非法行醫被查處均可追究刑事責任。同時，考慮到很多機構和個人在非法行醫可觀的利益驅使下，不惜再三鋌而走險，衛生行政部門應通過相應立法，使其非法行醫的違法成本大于其收益，從經濟層面上斷絕非法行醫的想法。同時，加強對于衛生行政監管系統內部監督，對各執法單位和部門違反規定，對應當上報“黑名單”而不報的行為明確相關責任，建立問責追責機制。

（四）加強衛生監督隊伍建設，動員全社會共同參與

衛生監督執法人員應積極轉變執法思維，盡快熟悉新型監督管理制度，通過參與主題培訓班﹑網絡學習等多種學習方式，提高衛生計生行政部門執法人員業務素質。同時，衛生計生行政部門通過傳統媒體和新興媒體相結合，利用微信等移動互聯網平臺向人民群眾宣傳依法執業知識，做好“黑名單”制度的宣傳工作，提高人民群眾有關正確就診知識的知曉率，在全社會營造醫生依法執業﹑群眾正確就醫的良好氛圍。同時，加強舉報投訴受理中心的管理，完善舉報投訴處理程序，認真受理群眾舉報，鼓勵社會監督，鼓勵社會組織和個人對發現非法行醫行為人及組織積極舉報，動員全社會共同參與監督，形成衛生行政部門與公眾相互補充的監督網。

四、結束語

“黑名單”制度在打擊非法行醫，強化執法過程中事中事后監督管理，懲戒了“非法行醫”行為，保證醫療市場的良性運行具有其特定的優越性。故而，“黑名單”制度是一項促進醫療機構及個人依法執業，整頓和規范醫療市場秩序，提高人民群眾對醫療服務滿意度的切實可行的衛生行政政策。

[1]劉桂剛,劉兵,居建云.山東省醫療市場監督管理現狀與分析[J].中國衛生監督雜志,2007,14(05):364-367.

[2]馬佳悅. 黑名單制度的法律問題探析[J]. 公民與法(法學版),2016(05):19-22.

[3]曹建偉,段立甲.行政處罰中的“一事不再罰”原則[J].河北公安警察職業學院學報，2014,14(3):53-56.

[4]陸俊成. 淺析非法行醫存在的原因及打擊對策[J]. 江蘇衛生保健,2013,15(02):34-35.

劉旭光（1984～ ），男，內蒙古赤峰市人，滿族，在讀研究生，研究方向：衛生行政法學。