日本標準化法律制度的確立、演進與啟示

齊虹麗

（昆明理工大學質量發展研究院，昆明 650093）

日本現行的工業標準化制度是根據1949年（昭和24年）制定的日本工業標準化法（以下簡稱“JIS”法）建立的。日本的工業標準化活動雖然是在企業、行業、國家與國際等不同層面上展開，但JIS法則是在國家的層面上制定和普及工礦產品的技術事項，以及實施全國統一、簡潔的工業標準的法律，它的直接目的是實現改善產品質量、保障交易的便捷與公正，以及消費的合理化。它的最終目的是增進全社會的公共福利。

本文將從歷史的角度討論日本標準化法律制度的確立與變遷，從中了解日本標準化法律制度的改革與經驗，并從較為宏觀的視角談談作者對日本標準化法的認識。

1 從完善的組織機構起步，確立明確的標準化制度原則

從歷史的角度來討論，日本的JIS法制定于1949年，但是，日本的標準化政策，卻始于明治后期的公共采購，如1903年（明治36年）陸軍規定了木螺絲、洋釘、螺絲釘的標準，海軍規定了造船材料的試驗標準。1906年（明治39年）農商務省統一了政府所需要的試驗方法，這是日本第一次使用全國統一的標準作業。之后政府又在1911年（明治44年）統一了電器產品的名稱與規格，并先后在1913年（大正2年）對水管、1916年（大正5年）對鋼材的尺寸、1918年（大正7年）對船形等實施各種的生產標準化。正是啟于這一時期，日本政府關注到歐美先進工業國家推進國家統一標準的重要意義，特別學習了這些國家為了標準化而設置中央機構的經驗，并效仿這一做法，于1919年（大正8年）設立“計量與工業品標準統一調查會”，開始討論制定標準的體制問題，于1921年（大正10年）設立“工業品標準統一調查會”，該組織長期擔任統一工業品標準化職能，使日本的標準化活動首先在組織機構上得以健全。

作為工業標準化組織，“工業品標準統一調查會”開始著手制定日本的工業標準，即“日本標準規格（JES）”。JES的目的就是通過提高產品的互換性與使用的方便性，來提高國內工業品的質量，并確立了至今都在沿用的基本原則：第一，標準的制定要有科學的依據，但必須要考慮本國的習慣；第二，本國標準需盡可能地與國外標準相吻合；第三，不作無效標準、對科學研究有影響之虞的標準；第四，標準的使用應注意對知識產權的保護。

自1921年到1941年（昭和16年）的19年間，日本工業品標準統一調查會共制定了520件新的標準。日本工業品標準統一調查會是1946年（昭和21年）2月解散的，但其實自1941年3月以后日本工業品標準統一調查會就再也沒有制定新的標準，因為日本發動侵華戰爭，國家對外貿易受到嚴重影響，在資源嚴重不足的情況下采用正常情況的標準來進行生產活動顯然是不現實的。這一期間為了保障戰爭對軍需物品的大量需求，日本政府決定：生產有標準的產品時，以節約原料為國策，對其加以修改，生產沒有標準的產品時，應按目前的國情迅速制定標準，這就是日本標準化史上所謂的“臨時日本標準”（臨時JES）。這些臨時JES有兩大目標：一是要盡可能地節省物資，為此可以限制技術要求；二是要求制定臨時JES的程序要簡化，要能在短期內制定出標準來。臨時JES從1939年（昭和14年）開始制定，到1945年（昭和20年）戰爭結束，共計制定了931項標準。自1941年日本正常的標準化制定工作中止后，這期間日本標準化的制定，就僅有臨時JES和日本飛機標準（全部為660項）。

2 瞄準先進國家的經驗，結合本國的實際，是日本在標準化法律制度起步階段的主要特征

2.1 JIS法的立法背景

1949年日本社會在戰爭的廢墟上開始重建，一方面是生產要素效率低下，另一方面又有必須快速恢復生產能力的重建任務，為了能夠快速地實現經濟活動的效率化與合理化，推進工業標準化成為必然的選擇。

2.1.1 清除“臨時JES”的影響，以國際標準化水準為目標

對資源匱乏的日本來說，“振興對外貿易”是實現戰后經濟恢復的重中之重。而對外貿易則需要有可支撐的產業，標準化則是這些產業發展的必要條件。如前所述，日本戰時期間曾推行過所謂的“臨時JES”，它所帶來的突出問題是：標準不統一，粗制濫造橫行。

為了實現戰后經濟恢復的第一步“振興對外貿易”，日本政府通過出口檢驗機構來督促出口產品提高質量，同時制定《重要出口產品管制法》，依法制定了有別于國內產品標準的出口產品標準。這些出口產品標準積極引入國外先進技術，隨時應對出口產品市場的變化與要求，并以此為先導來策劃日本的出口產品標準，要求這些標準不僅高于國內同產品的標準，而且還針對不同的購買力市場，在出口標準內部設立若干等級。這些在促進對外貿易過程中所實施的切合實際的標準化政策，就是在今天的標準化環境中也不失它的指導意義。

2.1.2 瞄準國際標準化制度的新動向，確立日本標準化制度的新理念

就當時情況而言，國際上最新的工業標準化活動呈現出的特點是：首先，國家統一的標準要有科學技術的支撐，并且還要充分反映利害關系人的意愿；其次，以統一的標準為基礎，各企業為了能夠生產符合標準的產品而改善技術生產條件和實施統計質量管理方法；最后，可在按標準生產的、可以對使用者與購買方提供質量保證的產品上作出標識。

日本政府在考慮本國標準化法制定時，緊緊瞄準國際標準化的最新動向，并依此來效仿，提出制定JIS法的基本精神，要求除了解決眼前的戰后標準統一問題外，應當將主要精力放在如何制定出與國際接軌的日本標準化法方面，做到：第一，要客觀、公正及合理地制定日本工業標準（JIS），就要適當地體現各利益主體的意見、在科學的基礎上討論；第二，對生產符合質量標準的企業經營活動實施科學的質量管理，確立“跟隨質量的產量”這一標準化理念；第三，實施質量標識制度，讓使用者清楚地了解該產品符合何種質量標準。通過質量標識對產品質量管理進行認證，對日本來說就是一張白紙，只有全盤模仿英國標準化協會所實施的BSI標識，在國營企業打出最初的日本認證制度。

在上述立法精神的指引下，日本政府建立了本國的標準化制度，一是：JIS的制定制度，規定JIS是作為日本工業標準化基準的國家標準；二是合格性評定與證明制度，規定在符合JIS的產品上標上JIS標識。

1949年的“JIS法（1949年6月1日法律第185號）”的主要內容包括：第一章總則，第二章日本工業標準調查會，第三章日本工業規格的制定，第四章對礦工業品等日本工業規格適合性的認證，第五章產品試驗事業，第六章雜則，第七章懲罰規則，附則。

盡管為了適應社會變化而四次大幅修改JIS法，但當年制定JIS法時所確立的這兩大制度作為該法的支柱至今仍在延續。

2.2 JIS法的立法目的

JIS法第一條規定：通過制定與普及適當且公正的工業標準來促進工業標準化，從而實現改善工礦產品質量、提高生產效率及其生產的合理化、貿易的簡捷公正，以及消費的合理化，共同為增進公共福利作出貢獻。

盡管各國標準化法中規定的標準化的范圍多少有所不同，但就其立法目的而論，無論是各國的標準化機關所追求的標準化目的，還是作為ISO、IEC這樣的國際標準化機構的目的，均無大的不同。日本當年所確定的立法目的體現了這一共性。

所以作者認為：瞄準先進國家的經驗，結合本國的實際，在細節上追求創新，是日本在標準化制度建設起步階段的主要特征。它的好處是：第一，采用先進、科學的理念與原則，以避免走彎路。因為標準的作用是客觀的，有效實施標準的條件也是客觀的，正確認識標準化的客觀要求，是標準化活動對國家制定標準化法提出的最基本的要求；第二，日本這樣做的另一個好處是，為后來實施的更加市場化的標準化制度改革奠定了好的基礎；第三，日本的工業標準化制度一開始就瞄準代表國外最新標準化動向的要點加以效仿，這為后來日本標準化能迅速轉向國際化奠定了堅實的基礎。

3 循序漸進、適時修改并與政策相輔相成的日本標準化法律制度

迄今為止JIS法經過了四次修改，所呈現的是從嚴格規制到逐漸放松的趨勢，而每一次的修改都有相應的標準化政策作支撐，并實現了逐漸國際化與自由化的戰略目標。

3.1 第一次的修改（1966年）

3.1.1 修改內容與理由

此次修改主要有兩點：第一，在JIS標識制度中增加了加工技術。最初的JIS標識制度只是針對產品，上世紀60年代的日本，工業用鍍鉻熱處理加工技術是由專門的企業操作，多是中小企業。從振興中小企業技術的角度，人們強烈要求追加對該項技術實施JIS標識（法20條）。該項修改不僅使這些產業提高了操作質量，在生產合理化、交易便利化方面取得了顯著成果，而且還產生了一大批獲得資格認證的專業技術人才，這些技術精湛的專業技術人才至今都在發揮著重要的作用；第二，增設了國家與地方公共團體尊重JIS的規定。一直以來，在強制性法規的立法中都曾有對JIS的引用，以實現一定的法律目的，而且立法對JIS的引用，不僅進一步地促進了技術標準的統一，而且還取得了立法與行政的正當性與效率化。因此，此次修改便明確規定國家及地方公共團體在決定技術基準、采購活動等時，必須要尊重JIS（法67條）。即使是現在，特別是在以建筑、土木材料為中心的龐大的標準體系中，JIS中的各種技術基準均被政府與地方公共團體所采用。

3.1.2 與標準化政策的銜接

可以這樣認為：第一點的修改，是為配合振興中小企業技術的產業政策，第二點的修改則為了確保JIS法的有效實施。而這些修改與相應的標準化政策息息相關。1956年（昭和31年），以完善產業基礎、振興對外貿易為目標，日本開始著手制定第一個工業標準化長期計劃（以下簡稱“長期計劃”），并通過定期修改制度，以推進工業標準化政策的實施；第二個長期計劃制定于1963年（昭和38年）。進入60年代，日本經濟面臨的問題是在貿易自由化的大潮中如何振興出口產業與中小企業，但同時也提出了關于完善保障產品安全、衛生及保護消費者所必須的標準這一問題。可見，上述兩項的修改與標準化政策所要解決的問題及實現的目標是相吻合的。

就第二項修改而言，盡管JIS法規定了尊重JIS的義務，但并沒有規定相應的違反義務的罰則，而且從整部法律來看，無論是罰則還是行政處分的規定都很少，這一特點從該法的制定到現在都沒有改變。出現問題時，可委托專家（如法律專家）進行專業上的判斷。一般來說，根據任意性的要求，在安全安心、環境節能這些提升產業競爭力方面出現履行義務不當的情況時，通常的處理方法并不是給予強制性的規制，而是從促進與振興產業、鼓勵產業創新出發，使尊重義務與更多的任意性要求并存，以體現標準的本質要求。日本標準化法所堅持的這一精神，為今天全面取消強制性標準，在制度上作出了預先的安排。

3.2 第2次修改（1980年）

3.2.1 修改內容與理由

本次修改有三個方面：一是向國外制造業商開放JIS標識制度。1980年5 月日本簽署了《關貿總協定》，根據“內外無差別原則”與相應的義務，日本修改JIS標識制度，對國外制造商開放（法23條），即國外制造商經過認證符合JIS時，可以在其產品或包裝、窗口等上使用JIS標識。這次修改給以往的JIS標識制度帶來了重大的變化與影響；二是設立對JIS工場的檢查制度。過去，在JIS標識制度的實施方面，是由國家全盤負責，包括事前的審查到許可使用標識及許可后的相關措施。為了提高該制度的可信性，激發民間的活力是最好的方向。于是此次修改在JIS法中新創立了民間組織檢查制度，也稱公示檢查制度。所謂的“公示”，就是在官方報紙上公布檢查結果。對國外的JIS制造商根據無差別原則，成立相應的國外檢查機構，這就為后來設立國外認證機構、國外注冊認證機構制度奠定了基礎；三是JIS標準的修改周期由三年修改為五年，其原因主要是為了與ISO的修改周期保持一致，對所有的JIS，至少五年要進行一次修改、廢除與確認。

3.2.2 與標準化政策的銜接

從第一次修改到本次修改，歷經14年，這期間日本政府也制定了三個長期計劃：1968年的第三個長期計劃，1974年的第四個長期計劃和1980年的第五個長期計劃。這三個計劃的目標分別是：

第三個長期計劃將積極參與國際標準化、實現統一的國際單位體系以應對國際化需求作為重點政策。在同期經濟高速發展的大背景下，日本政府圍繞著這一重點政策展開了廣泛的調查研究、信息收集，標準化活動十分活躍；然而，到了1974年，在制定第四個長期計劃時，日本國內所面臨的主要課題就是經濟高速發展帶來的環境問題與消費者權利保護問題，于是標準化工作的重點也隨之轉移到了防止公害、消費者保障和勞動安全上來；而第五個長期計劃制定時，正是處于第二次石油危機剛剛結束，日本簽署GATT的生效時期，標準化政策的重點放在了積極促進節省能源、與國際標準接軌上。

縱觀上述國內社會經濟的變化與所面臨的問題與任務，可以說此次的修法從法律制度上滿足了現實社會對日本標準化的國際化、自由化的要求，并為長期計劃的實現提供了制度上的保障。

3.3 第三次修改（1997年）

3.3.1 修改背景

上世紀的九十年代，日本進入國際標準化政策時代，日本標準化政策完全轉型為應對國際標準化的政策。首先，在第二年制定第八個長期計劃時就有要符合國際標準的建議，并開始了整合國內標準與國際標準的“標準整合化事業”，對JIS進行了大規模的修訂。值得一提的是，第八個長期計劃中初次規定了專利策略。從此，日本的基礎認證政策便朝著以確保國際整合性與獲得國際標準為中心的方向穩步前行。2001年（平成13年）制定了“標準化戰略”，由它取代了每五年制定一次的長期計劃，標準化戰略成為今后日本標準化政策的基本理念，而日本知識產權本部發表的國際標準綜合戰略也是根據該戰略制成，它的宏大目標就是“制定國際標準以我國為主導”。

3.3.2 修改內容

1997年（平成9年），日本工業標準化法的修改幅度可謂相當之大。

一是確立了JIS標識的民間認證制度與自我合格宣言制度。在此這前，根據JIS標識制度的規定，只有政府才能實施JIS的認證業務。修改后的制度內容表現為：包括民間公司的國內外民間機構，作為政府的代行機關的指定認可機構（國外為承認認可機構），從事審查與認證業務。國家對民間機構的認可（國外機構的承認）標準是國際標準中的ISO/IEC指南65。而且許可的工場將在國內外統一名稱，統稱為“認可工場”。由此民間機構認可業務迅猛發展，為現行的注冊認證機構制度的設立奠定了立法基礎。

所謂的“自我合格宣言”，是指組織或企業自己評價其是否符合標準，如果符合標準，組織或企業可以作出符合標準并自行承擔責任的宣言。實施自我合格宣言的企業需要在企業內部建立必要的規程文書制度，企業必須嚴格地根據制成文書的規程從事業務活動，并通過第三方或企業的內部監查，逐條落實標準的具體要求，確認與評價具體的實施情況，并對結果進行記錄。企業的宣言內容通過組織或企業的網站對外公布。

二是為了使前兩項創新制度得以順利實施而建立的試驗室認證制度。受經濟全球化浪潮的影響，日本在JIS法中創設了試驗室認可制度。具體內容是：根據國際標準中ISI/IEC 17025對試驗室的要求事項，對按照JIS的試驗方法標準能夠提供可信數據的試驗室進行認可。試驗室認可制度的創設，形成了產品、加工技術合格評定制度加上試驗方法合格評定制度的態勢，它給基于JIS可信賴的第三者認證制度帶來了希望。

三是明確了標準的制定與利用主體在民間的立法精神[1]。標準應當能夠正確地反映民間的技術能力與社會環境的變化，為此民間團體的積極參與不可欠缺，簡化根據民間團體等利害關系人提出方案制定JIS的程序，成為此次修法的重要任務。以前大部的JIS從形式上都是國家委托制定，現在80-90%的JIS是根據民間團體等的提案來制定。

3.4 第四次修改（2004年）

為對應新的國際環境與國內產業界對多樣性與自由度的要求，此次修改的重點是對JIS標識制度進行了多項修改，由于影響巨大，為此對相關新規定設立了三年的過渡期措施，即2005年10月至2008年9月末。此次修改法的主要內容包括：

第一，廢除指定商品制度。新制度的內容是：為保護消費者及保障公共采購質量的可信性，對相關產品（加工技術），除有國家指定進行認證外，其它產品（加工技術），均可以按JIS標識制度，或其它方法進行質量證明，如自己通過合格宣言來進行合格評定。

第二，創立注冊認證機構制度并修改產品認證制度，變更JIS標識的圖案，注冊試驗室（JNLA）制度向多樣化的方向修改。[2]在此之前的JNLA制度規定，被認可的試驗室的工作范圍只能是非指定商品JIS的試驗方法，伴隨著指定商品制度的廢除，JNLA制度包括了一切JIS的試驗方法的標準，而注冊試驗室都有可能取得。在JIS標識制度方面同樣也是減少了行政干預，將試驗室“認可”制度更名為試驗室“注冊”制度。

在以往的第二次和第三次的修法過程中，只是將由國家認證制度修改為由民間機構認證以及認證后的檢查，但是，這些民間機構具有為政府代行的性質，是政府的代行機構，而本次修改所創立的注冊認證機構制度，將認證的實施與責任交由注冊的認證機構承擔，實現了政府認證制度向民間認證制度的轉移。

4 結束語

通過對日本標準化制度歷史變遷的回顧，結合我國的修法工作，從中值得注意的經驗是：

首先，關于修法的基本態度。一是尊重標準化活動的客觀要求，二是注重學習國外的先進經驗。多年來，我國標準化制度滯后的一個重要原因就是在思想上、在觀念上對標準化活動本身所具有的客觀性認識不足。

其次，重視標準化活動的國際化、自由化趨勢。確立符合國際共性的、具有超前性的修法任務，它能為后來適應社會環境變化而及時修改并迅速地與國際標準接軌打下良好的基礎。我國現已成為世界第二大經濟體，所面臨的是來自全世界的競爭，我們在此次修法工作中，應充分考慮與國際接軌，充分體現標準化活動的本質特征與基本功能，果斷地拋棄計劃經濟體制給我國標準化制度中所遺留下來的痕跡。

第三，正確定性標準化法的屬性。日本將標準化法定性為產業促進法，它與不同時期的標準化戰略、產業政策保持著高度的一致性。我國也在不同的層面制定了標準戰略，也有利用標準化來促進相關產業發展的實踐，但是，因為多年來我們總是用行政管理的思路來看待標準化法，所以如何將標準化法與標準化戰略、與相關的產業政策相結合，可以說是我國標準化法修改工作中所面臨的一個新的問題。

最后，如何有效地實施標準化法。在日本的標準化法律體系中始終沒有規定過具體的法律責任，但日本產品質量問題并不多。無論標準化的制定與認證如何民間化、市場化，都無法回避那些在保護普通消費者利益、保證產品的安全安心、防止公害和災害發生有明顯效果的產品標準或者加工技術為強制性標準的問題，這也是標準化法立法目的所決定的。日本的經驗是：通過專門立法引用標準的方式，將任意標準賦予強制性，發揮標準化在保護消費者利益、保護環境等方面發揮應有的作用。日本處理規制法、強制性法規與JIS關系的經驗值得我們借鑒。所謂的“標準與強制性法律的關系”，是指規制法及強制性法規通過對技術標準（基準）的引用，使這些技術標準具有了強制性。近年來，強制性法規將JIS等的任意性標準加以引用的情況不斷增多，這些“強制性標準”的變身，為的是保障環境安全，保護國民的健康與安全。

參考資料

[1] 楊安懷.日本標準化制度的發展變化及給我們的啟示[J].現代日本經濟,2005,(1):17-22.

[2] 松本隆.標準化教育プログラム 共通知識編——第3章JISの歴史[EB/OL].(2009-02-19)[2017-10-14].https://www.jsa.or.jp/dev/std_bunya1.