論人大主導立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使*

陳俊

(華東師范大學法學院，上海200241)

論人大主導立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使*

陳俊

(華東師范大學法學院，上海200241)

發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是十八屆四中全會提出的新要求，新修改的我國《立法法》將“人大主導立法”寫入。人大主導立法是系統(tǒng)工程，需要處理好所涉若干重要關(guān)系，包括黨的領(lǐng)導與人大主導立法、人大立法與政府立法、人大立法與其常委會立法、人大立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系。在梳理這些關(guān)系的基礎(chǔ)上，應當對人大主導立法過程中涉及的立法權(quán)限行使問題作反思。一是人大主導立法應當“用好用足”人大自身立法權(quán)，即在立法權(quán)限法定化且明確的情況下，人大及其常委會應當“用好用足自身立法權(quán)，特別是要激活人民代表大會的立法權(quán)限。二是人大主導立法應當“抓大放小”，即人大及其常委會應重在把握立項、審議等重要環(huán)節(jié)的立法主導，做好“抓大”，同時也要讓政府在自身優(yōu)勢領(lǐng)域發(fā)揮配合作用，兼顧“放小”。三是人大主導立法應當“寓監(jiān)督于服務之中”，即“寓人大的立法監(jiān)督于服務人大主導立法乃至法治中國建設(shè)之中”，特別是要加強對政府立法的監(jiān)督和對司法解釋的監(jiān)督，保障“人大主導立法”的實現(xiàn)。

人大主導立法;立法權(quán)限;立法法;司法解釋

發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是黨的十八屆四中全會提出的新要求。與此相應，關(guān)于我國人大主導立法的研究開始起步，此前這樣的提法及相關(guān)研究非常少見，黨的十八屆四中全會后其日益引起關(guān)注、受到重視，相關(guān)研究成果也逐漸問世。

黨的十八屆四中全會提出“人大主導立法”，其背后反映的是長期以來我國立法實踐中的一個“二律背反”:我國人大立法取得了顯著的成績，但“人大主導立法”在很大程度上仍然是一個“應然”命題。我國立法中的“實然”狀況是:多年來實際上是政府部門主導立法，立法中的行政色彩濃厚。基于此，黨的十八屆四中全會明確提出:“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！?015年修改我國《立法法》時，全國人大常委會副委員長李建國在關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》的說明中指出，修改該法的指導思想之一就是“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，我國《立法法》于是將黨的十八屆四中全會提出的“人大主導立法”由政策轉(zhuǎn)化為法律，使其成為能在全社會實施的法定要求。該法第51條規(guī)定:“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。”

目前，學理和實踐部門關(guān)于“人大主導立法”的界定不盡一致，但基本上都主張人大及其常委會應在立法活動中發(fā)揮主導作用。筆者認為，在我國，“人大主導立法”可以理解為:相對于其他立法主體，我國各級有立法權(quán)的人大及其常委會，在立法上具有應然和法定的地位和權(quán)限，在立法活動中定目標、把方向，居于主導性地位，發(fā)揮主導性作用。

我國立法工作應由人大來主導，是由我國人大的地位與性質(zhì)以及立法權(quán)的屬性等所決定的，也是完善中國特色社會主義法律體系和建設(shè)法治中國的需要?！叭舜笾鲗Я⒎ā笔且豁椣到y(tǒng)工程。首先，需要處理好所涉的內(nèi)部和外部若干重要關(guān)系。這些重要關(guān)系主要包括黨的領(lǐng)導與“人大主導立法”的關(guān)系、人大立法與政府立法的關(guān)系、人大立法與其常委會立法的關(guān)系、人大立法與最高人民法院及最高人民檢察院(以下簡稱:“兩高”)司法解釋的關(guān)系，等等。其次，在梳理以上這些人大主導立法所涉重要關(guān)系的基礎(chǔ)上，筆者于本文中相應地對人大主導立法過程中涉及的立法權(quán)行使問題作一前沿性探討。

一、黨領(lǐng)導立法與人大主導立法的關(guān)系

在黨的十八屆四中全會提出人大主導立法之后，關(guān)于黨領(lǐng)導立法與人大主導立法關(guān)系的研究，近年來受到了關(guān)注和重視，研究也得以活躍。從現(xiàn)有的一些研究成果及觀點看，對黨領(lǐng)導立法與人大主導立法關(guān)系的主張有以下幾種情況:有學者對兩者關(guān)系的認識較為模棱，沒有提出明確的觀點;有的觀點認為強調(diào)人大主導立法將會沖擊黨的領(lǐng)導，主張少提人大主導;有的觀點則認為黨的領(lǐng)導在其他領(lǐng)域可強調(diào)，但在人大專屬的立法領(lǐng)域，該提法應淡化;還有人認為兩者不是一種并列關(guān)系，人大主導立法應和政府主導立法進行理論上的比較。如此等等，不一而足。以上關(guān)于黨領(lǐng)導立法與人大主導立法之間關(guān)系的觀點，各有側(cè)重，為后續(xù)研究提供了有益參照。

筆者認為，黨領(lǐng)導立法與人大主導立法都是需要堅持的，但兩者并不是矛盾的關(guān)系，更不是相互排斥和沖突的關(guān)系，兩者關(guān)系的定位可理解為“黨領(lǐng)導下的人大主導立法”。也就是說，應該旗幟鮮明地講黨領(lǐng)導立法，這是政治方向和根本原則問題。同時，在人大依法履職過程中，人大主導立法也是必須的;黨的領(lǐng)導是對大政方針、發(fā)展方向的領(lǐng)導并尊重人大依法依程序開展立法活動，從而實現(xiàn)人大主導立法。

首先，需要回答為什么是黨領(lǐng)導下的立法，如果是其他主體領(lǐng)導下的立法行不行，或者是沒有黨的領(lǐng)導，人大主導立法是否能單獨實現(xiàn)呢?

從歷史唯物主義的角度看，歷史和現(xiàn)實一再證明:“中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導是中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的根本保證，是維護中國國家統(tǒng)一、社會和諧穩(wěn)定的根本保證，是把億萬人民團結(jié)起來、共同建設(shè)美好未來的根本保證。這是中國各族人民在長期革命、建設(shè)、改革實踐中形成的政治共識?！雹僦腥A人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的政黨制度》，《人民日報》2007年11月16日，第15版。為此，習近平總書記總結(jié)指出:“黨的領(lǐng)導地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，也是由我國國體性質(zhì)決定的。正是有了黨的堅強領(lǐng)導，有了黨的正確引領(lǐng)，中國人民從根本上改變了自己的命運，中國發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，中華民族迎來了偉大復興的光明前景?！雹谥泄仓醒胄麄鞑?《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第102頁。同時，從憲法依據(jù)看，作為國家根本大法的我國現(xiàn)行憲法也確認了中國共產(chǎn)黨在我國革命和建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導地位。

堅持黨的領(lǐng)導地位在立法上的體現(xiàn)，就是堅持黨對立法的領(lǐng)導。這是基本前提。在此前提下，當然也要完善黨對立法的領(lǐng)導方式，包括完善黨領(lǐng)導下的人大主導立法。黨的領(lǐng)導，對保障人大主導立法的開展和立法權(quán)的行使起到指明方向、協(xié)調(diào)矛盾、提供政治保障等重要作用。正如2016年《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》所指出的，黨對立法工作的領(lǐng)導，包括黨中央領(lǐng)導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，以及有立法權(quán)地方的黨委按照中央大政方針領(lǐng)導本地區(qū)立法工作。

具體地說，當立法過程中出現(xiàn)一些人大難以協(xié)調(diào)的矛盾和困難時，由人大報請同級黨委來決策和決定更有助于解決問題;當人大立法涉及政府部門資源配置問題，人大難以協(xié)調(diào)政府部門之間利益關(guān)系時，報請黨委來協(xié)調(diào)更能整合、平衡各種利益關(guān)系;當人大立法面臨指導思想和方針路線選擇，需要把關(guān)大局時，黨的領(lǐng)導能為人大主導立法指引方向。因此，“人大常委會要增強黨領(lǐng)導立法工作的政治自覺，把黨的領(lǐng)導貫穿到立法工作的各主要環(huán)節(jié)。在編制立法規(guī)劃環(huán)節(jié)，要把黨委關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的重大立法決策部署，作為重點立法項目，編制到立法規(guī)劃中”。③喬曉陽:《在新的起點上加強地方立法工作》，《地方立法研究》2016年第1期。

其次，黨領(lǐng)導立法并不妨礙人大主導立法，前者是保駕護航，后者是履職盡責。易言之，黨領(lǐng)導立法不是繞開人大立法，而是對人大依法依程序行使立法主導權(quán)的支持和保障。這是因為，黨與作為國家權(quán)力機關(guān)的人大性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，兩者在實質(zhì)上不能相互代替。因此，黨領(lǐng)導中央和地方立法是依法執(zhí)政的體現(xiàn)，應積極支持和尊重國家權(quán)力機關(guān)履行職責，促使其依照法定程序，行使立法主導權(quán)。

彭真曾經(jīng)總結(jié)指出:“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的，但黨員在十億人民中只占極少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國家。黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且要把實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。有些同志對經(jīng)過國家的形式不習慣，嫌麻煩。民主就不能怕麻煩。一言堂不行，幾個人說了算不行。凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)做出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式?！雹堋杜碚?zhèn)鳌肪帉懡M:《彭真?zhèn)鳌?第四卷)，中央文獻出版社2012年版，第1573頁。據(jù)此，黨領(lǐng)導立法，不等于黨替代人民代表大會的職能，包辦立法工作。黨領(lǐng)導立法，也不等于弱化人大在立法過程中的主導作用。當然，為了避免黨領(lǐng)導立法與人大主導立法之間可能有的沖突，防止黨包辦和代替人大依法履職，還需要規(guī)范黨領(lǐng)導立法的工作程序。黨對立法工作的領(lǐng)導，需要有科學、民主、法定的程序。對此，應當按照《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》的要求，做好黨領(lǐng)導立法工作程序與人大立法程序的對接，堅持依法依規(guī)領(lǐng)導中央和地方立法，使黨的主張通過法定程序、通過各級人大及其常委會主導的立法活動進入法律，并促進良法善治。

二、人大主導立法與政府主導立法的關(guān)系

從我國《憲法》、我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予人大及其常委會的各項職權(quán)看，立法權(quán)是處于第一位的。這項居于首位的權(quán)能，理應由人大及其常委會來主導行使。然而，長期以來，比較常見的情況是:以政府立法為主導，立法需求主要來源于政府部門管理工作的需要，即政府提出立法規(guī)劃計劃、起草立法、提出議案，同級人大常委會在程序上作出響應并最終予以通過。

因此，近年來倡導“人大主導立法”，其背后反映的是長期來我國立法實踐中的一個突出問題，即我國“人大主導立法”在一定程度上被“政府主導立法”所消解。對此，有學者就指出:“討論人大的立法主導問題，必須堅持規(guī)范不等于現(xiàn)實、應然不等于實然、個別不等于全部的立場?！雹萸厍凹t:《人大主導立法不能過于理想化》，《人大研究》2017年第2期。黨的十八屆四中全會決定則相應提出:“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用?！?/p>

由上可見，要發(fā)揮人大主導立法的應有作用，就要處理好人大主導立法與政府主導立法的關(guān)系，使人大主導立法從應然狀態(tài)走向?qū)嵢贿\行，同時也要使人大與政府立法能夠和諧共處、相得益彰。

(一)為什么要人大主導立法而不應由政府主導立法

“為什么應該是人大來主導立法”而不是由政府來主導立法，以及“人大為什么要主導立法”，是倡導人大主導立法需要優(yōu)先思考的問題。筆者認為，其依據(jù)有以下幾方面。

一是立法權(quán)的人民主權(quán)屬性使然。在立法權(quán)的屬性問題上，由于我國是人民民主專政的社會主義國家，立法權(quán)屬于人民。也因為立法權(quán)作為一種定分止爭的公共權(quán)力，關(guān)系到公權(quán)力的設(shè)置及分配、關(guān)系到公共權(quán)力和私人權(quán)利的界限及劃分，關(guān)系到各種社會關(guān)系主體的權(quán)利和義務的界定，所以由整體意義上的人民所擁有，進而由作為民意代表機構(gòu)的人大來行使，最能與立法權(quán)的人民主權(quán)屬性相一致。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此，立法權(quán)作為人民享有的最重要的權(quán)力，由作為民意機構(gòu)的人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)掌握和主導行使，有其內(nèi)在必然性。

二是我國人大的性質(zhì)和地位使然。與西方國家三權(quán)分立、議會受制于行政機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)力運行模式不同，我國的人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，地位居于同級政府和司法機關(guān)之上，“一府兩院”要向人大及其常設(shè)機關(guān)報告工作，要接受其監(jiān)督，對其負責。因此，我國人大在監(jiān)督“一府兩院”、維護國家法制統(tǒng)一方面居于核心地位，由人大來主導立法，符合我國人大和“一府兩院”之間的關(guān)系定位及它們的性質(zhì)和地位。

三是人大主導立法有法律依據(jù)作為保障。2015年修改我國《立法法》的指導思想之一，就是將黨的十八屆四中全會提出的“人大主導立法”寫入法律，改變?nèi)舜蟛荒苤鲗Я⒎ǖ默F(xiàn)狀。修法后的條文也充分體現(xiàn)了這一指導思想。例如，我國《立法法》第51條規(guī)定:“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。”據(jù)此，“人大主導立法”已經(jīng)從政策主張轉(zhuǎn)化為法定要求，人大主導立法具有了法律依據(jù)，它應該在立法實踐中體現(xiàn)出來。

(二)政府主導立法的實際運作及弊端

為什么應該由人大來主導立法而不是由政府來主導立法呢?長期以來，政府主導立法所帶來的弊端，有目共睹。習近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中專門指出:“我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題，比如立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出?！边@是對此前立法工作狀況的精確概括。

政府主導立法容易導致立法部門化、部門利益法制化，以及部門和地方保護主義干擾科學立法、民主立法的開展，使立法成為政府借以牟利的工具。“不僅在行政立法中，行政部門有滲入部門利益的可能;而且在人大立法中，行政部門也有塞入部門利益的途徑?！雹揸惣覄?《人大主導、行政主導與黨的領(lǐng)導》，《人大研究》2017年第2期。立法工作要歷經(jīng)立法規(guī)劃、立項、起草、審議、完善等諸多環(huán)節(jié)，難免會受到政府部門利益的沖擊和左右。長期來，在立法實踐中，許多法律法規(guī)的立項、起草都由行政主管部門牽頭和負責，使得立法工作很難擺脫部門利益的影響。

(三)人大與政府誰主導立法是一項原則性問題

黨的十八屆四中全會強調(diào)人大主導立法，其背后指向的是當前的“國家的權(quán)力部門化、部門的權(quán)力利益化、部門的利益法制化”等問題。因此，今后，由誰主導立法，是由政府主導立法還是由人大主導立法，將是一個關(guān)鍵問題。特別是，在對同一立法問題有不同意見的情況下，誰的意見能起到主導作用?對此，需要明確的是，在有不同立法意見的情況下，應是人大的意見占據(jù)主導地位，這是人大主導立法的題中應有之義。這是一個原則性問題。

(四)可以讓政府在立法起草環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

人大主導立法，并不是不讓政府立法繼續(xù)發(fā)揮作用。政府立法仍然具有用武之地和空間。首先，從立法數(shù)量上看，“截至2016年9月，全國人大及其常委會共制定憲法和現(xiàn)行有效法律252部。截至2016年7月，有立法權(quán)的地方人大及其常委會共制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)9915件”，⑦中華人民共和國國務院新聞辦公室:《發(fā)展權(quán):中國的理念、實踐與貢獻》，《人民日報》2016年12月2日，第10版。而從國務院及其所屬部委到設(shè)區(qū)的市以上地方政府出臺的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的數(shù)量上看，保守估計都有幾萬件。由以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以看出，在立法規(guī)模上，政府立法占據(jù)了絕對多數(shù)，政府立法在行政管理、調(diào)整經(jīng)濟社會關(guān)系的過程中發(fā)揮了積極和重要的作用。其次，即使是由全國人大及其常委會制定的法律，以及由地方人大及其常委會出臺的地方性法規(guī)，大多數(shù)也是國務院部委或地方政府職能部門在承擔起草工作，政府在立法起草環(huán)節(jié)中扮演重要角色已是不爭的事實。一方面，政府部門在承擔法律、法規(guī)起草任務過程中會直接或間接摻入部門利益、爭權(quán)諉責，這是其中的弊端所在。另一方面，人大主導立法并不是說人大需要包辦法律法規(guī)的起草工作，只是由于立法工作量大、人手少、任務重且時間緊，這些不利因素都需要發(fā)揮政府的作用加以克服。人大主導立法可以讓政府在立法起草環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性依托作用，為人大在此后的審議等環(huán)節(jié)發(fā)揮主導作用奠定前期基礎(chǔ)。因此，倡導人大主導立法，既要盡量克服政府主導立法所帶來的弊端，也要讓政府參與立法，以使其能夠與人大主導立法和諧共處、相得益彰。換言之，“國家在考慮行政機關(guān)的立法權(quán)限時，既要充分確認其法律地位和行政立法職權(quán)，又要有效限制和監(jiān)督其行政立法職權(quán)的行使，實現(xiàn)授權(quán)與限權(quán)的統(tǒng)一”。⑧李林:《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年版，第115頁。

三、人大主導立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系

近年來倡導“人大主導立法”，除了主要針對政府部門實際主導立法并帶來爭權(quán)諉責等弊端外，也有出于對司法解釋行使“準立法”權(quán)能、沖擊人大主導立法權(quán)威的擔憂。長期以來，在人大立法之外，最高人民法院和最高人民檢察院出臺了大量的司法解釋，甚至地方的法院和檢察院也出臺了諸多司法工作方面的法律法規(guī)解釋性文件，這些司法解釋和解釋性文件起到了“準立法”的作用，它們作為調(diào)整權(quán)利義務關(guān)系的依據(jù)，在一定程度上實際代替了人大立法，影響了法制統(tǒng)一。特別是，最高人民法院的司法解釋在我國各級人民法院的審判活動中，最高人民檢察院的司法解釋在我國各級檢察機關(guān)的檢察工作中，是應當?shù)玫截瀼貓?zhí)行的。如此一來，就需要對人大主導立法與“兩高”司法解釋的關(guān)系作一分析探討，以便明確各自定位、維護法制統(tǒng)一、保證公正司法、推進科學立法。

(一)作為“準立法”的“兩高”司法解釋之作用

在中國特色社會主義法律體系形成之前，我國的立法相對滯后于改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，很多領(lǐng)域都存在著立法短缺甚至立法空白的情形。我國最高人民法院和最高人民檢察院出臺的大量具體指導法律應用的司法解釋，一定程度上彌補了人大立法的不足和空白，起到了積極作用。

到2010年底，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家在經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)了有法可依。

然而，法律總是相對滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的。因此，即便是中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國日新月異的經(jīng)濟社會發(fā)展還會使得現(xiàn)行法捉襟見肘，暴露出不足乃至空缺，這一挑戰(zhàn)也將長期存在。從這個角度看，就不難理解為什么改革開放以來“兩高”要出臺大量的司法解釋以指導司法實踐，解決司法中無法可依或依據(jù)不明帶來的緊迫問題。這也是因為，一定時期內(nèi)出臺的立法總是有其局限性的，而法官不能以法律沒有明文規(guī)定為由而拒絕判案。如果法官都因法律缺失而拒絕判案，那么法官的作用就可有可無了，不僅社會糾紛解決不了，社會矛盾還會激化。從歷史經(jīng)驗看，《法國民法典》曾規(guī)定:“任何法官不得以本法沒有明文規(guī)定為由而拒絕審判?！庇纱硕摚ü贈]有不能處理的民事糾紛。我國《物權(quán)法》第85條也規(guī)定:“法律、法規(guī)對處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定;法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當?shù)亓晳T?！庇纱丝芍?，我國《物權(quán)法》的立法精神也是希望法官積極履行職責，即使在無法可依時，也不推諉責任，將糾紛拒之門外。

因此，作為“準立法”的“兩高”司法解釋，能夠在審判工作和檢察工作面臨無法可依、依據(jù)不明、無所適從等難題時，及時彌補立法之不足，提供法律適用依據(jù)，統(tǒng)一標準，定分止爭，解決社會糾紛，發(fā)揮其積極作用。

由此可見，彌補法制缺陷的“兩高”司法解釋，在中國特色社會主義法律體系業(yè)已形成，且倡導人大主導立法的時代背景下，仍有其積極功效，可以作為人大主導立法的有益補充，與人大主導立法相得益彰地發(fā)揮各自作用。

(二)作為“準立法”的司法解釋之弊端

改革開放以來，在我國司法機關(guān)出臺的文件中，最常見的類型是“兩高”的司法解釋。此外，還有一種類型，就是各地省級司法機關(guān)(如省高級人民法院和省人民檢察院)出臺的適用于該地方司法工作的地方司法解釋性文件(如工作解釋、內(nèi)部規(guī)定)。當然，各地省級以下的司法機關(guān)也出臺了不少“準司法解釋”?？傊?，這些文件運用于司法活動后，帶來了不少弊端，對我國的立法特別是人大立法帶來了負面影響。

從“兩高”的司法解釋看，其弊端如下:一是有代行全國人大及其常委會制定法律職權(quán)的嫌疑，即本該由法律規(guī)范的事項往往由司法解釋加以規(guī)范;二是有架空、抵消現(xiàn)行法的嫌疑，例如我國《民法通則》出臺后，隨后發(fā)布的司法解釋條文數(shù)量明顯超過前者，規(guī)定了諸多新內(nèi)容，被稱為第二部我國《民法通則》;⑨《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第200條規(guī)定:“最高人民法院以前的有關(guān)規(guī)定，與民法通則和本意見抵觸的，各級人民法院今后在審理一、二審民事、經(jīng)濟糾紛案件中不再適用。”由此可見，最高人民法院關(guān)于我國《民法通則》的司法解釋，在審判實踐中的地位，與我國《民法通則》并列。三是“兩高”對同類事項的司法解釋缺少相互間的協(xié)調(diào)。

對地方司法機關(guān)的“準司法解釋”加以觀察，其弊端也很突出:大量文件屬于司法機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，通常不具有公開性，對它的內(nèi)容也缺乏必要的監(jiān)督、審查，影響法制統(tǒng)一。例如，前些年，某市的市人民法院、市人民檢察院、市公安局、市國家安全局、市司法局聯(lián)合制訂下發(fā)的《關(guān)于律師會見在押犯罪嫌疑人、被告人有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，就作出了必須有兩名律師才能會見犯罪嫌疑人、被告人的規(guī)定。對于律師而言，這些規(guī)定并無上位法依據(jù)，與我國《律師法》的原則和精神也有抵觸。如此一來，不僅本地律師會見當事人要付出更多的成本，而且外地的律師還要專門請當?shù)芈蓭熍阃拍芡瓿蓵姵绦?。又如，一些地方司法機關(guān)出具了一些性質(zhì)不明的“工作說明”。雖然，“工作說明”很難歸入我國現(xiàn)行法規(guī)定的任何一種證據(jù)種類中，但地方法院基于與本地檢察機關(guān)的工作關(guān)系，往往會對“工作說明”所指向的內(nèi)容性文件予以采信，做法之一就是通過出臺相關(guān)的司法解釋性文件予以慣例化認可。

因此，對于以上這些“準立法”性質(zhì)的司法解釋或“準司法解釋”所帶來的弊端，在倡導人大主導立法的當下，應將其負面作用盡可能降低，竭力減少其不利影響。

(三)人大主導法律解釋與“兩高”司法解釋的關(guān)系

我國人大及其常委會主導立法，除了主導法律制定，也應包括主導法律解釋，這也是人大主導立法所需行使的權(quán)力。就全國人大常委會而言，它享有法定的法律解釋權(quán)，應該審時度勢地及時作出法律解釋。然而，全國人大常委會很少對有關(guān)問題作出法律解釋，而“兩高”基于審理案件的需要，不斷出臺大量司法解釋，從而也帶來了“兩高”司法解釋代替法律、架空法律等弊端。

鑒于此，黨的十八屆四中全會對全國人大常委會主導法律解釋明確提出了要求:“加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。”與此同時，黨的十八屆四中全會也對司法解釋提出了要求:“加強和規(guī)范司法解釋和案例指導，統(tǒng)一法律適用標準。”據(jù)此，可以從方向上對人大法律解釋與“兩高”司法解釋的關(guān)系作一梳理:一方面，要加強全國人大常委會對法律解釋的主導，及時出臺法律解釋;另一方面，也要規(guī)范“兩高”的司法解釋，力求對司法解釋的主體、程序、備案等作出規(guī)范，使司法解釋在法治的軌道上運作，發(fā)揮其積極作用。

四、人民代表大會主導立法與人大常委會主導立法的關(guān)系

人大主導立法所涉及的重要關(guān)系不僅包括人大與人大之外的有關(guān)主體之間的關(guān)系，也包括人民代表大會與其常委會在主導立法活動中的關(guān)系。人大主導立法是一種簡稱，主體上應包括人民代表大會與其常委會主導立法，兩者間有分工，不能錯位，不能相互替代，而又相輔相成。

(一)人大主導立法不等于人大常委會主導立法

人大主導立法是一個概括性的提法，主體上應包括人民代表大會與其常委會，兩者不應混同，更不能把長期以來我國省級以上人大常委會在立法工作中起重要作用的事實狀況視為理所當然，并當作人大主導立法的既定模式。它不能推導出人大主導立法就等于人大常委會主導立法這一結(jié)論。這一結(jié)論的產(chǎn)生，與長期以來具有立法權(quán)的人大常委會在立法工作中起重要作用直接相關(guān)，它給社會公眾的印象就是:人大常委會一直在立法，而同級人民代表大會只是每年第一季度按部就班地審議幾項工作報告，而基本不涉及立法工作。

就全國人大與其常委會之間的立法數(shù)量比較而言，除了每年召開的全國人民代表大會在近些年修改或制定我國《立法法》、我國《民法總則》等數(shù)量有限的若干基本法律以外，絕大多數(shù)法律(其中不少法律都屬于基本法律)是由全國人大常委會來制定或修改的。由于全國人民代表大會每年召開一次會議且會期只有十幾天，全國人大常委會事實上成為主導法律制定的立法主體。在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會事實上也成為制定和修改基本法律的主體。

再就地方省級人大與其常委會之間的立法數(shù)量而言，絕大多數(shù)地方性法規(guī)是由地方人大常委會制定的，只有為數(shù)甚少的地方性法規(guī)是由同級人民代表大會制定的。在民意的代表性方面，地方人民代表大會制定的地方性法規(guī)，較之本地其他地方立法主體制定的規(guī)范性文件，在權(quán)威性上無疑是最高的;由地方人民代表大會對事關(guān)本地經(jīng)濟、政治、教科文衛(wèi)、民族等重大事項作出立法，更有利于立法的權(quán)威性、嚴肅性和實施的穩(wěn)定性。

因此，在我國省級以上地方權(quán)力機關(guān)與其常設(shè)機構(gòu)立法權(quán)行使明顯失衡的情況下，重視和倡導省級以上權(quán)力機關(guān)立法，強調(diào)省級以上有立法權(quán)的人民代表大會主導立法，也是人大主導立法的題中應有之義，有積極的時代價值。

(二)應加強省級以上人民代表大會對立法工作的主導

我國省級以上人民代表大會主導立法的應有地位和積極作用，在相當長的時期內(nèi)，并未受到重視。一直以來，我國省級以上的人大常委會，除了在自身立法權(quán)限內(nèi)積極行使立法權(quán)，事實上也代行了本應由同級人民代表大會行使的立法權(quán)，一定程度上消解了人民代表大會的立法主導權(quán)。

值得關(guān)注的是，近幾年，我國一些地方的人民代表大會積極行使自身的立法權(quán)，初步改變了長期以來省級以上人民代表大會立法稀少、立法主導權(quán)弱化的狀況。比如，近幾年北京、上海、天津等地的地方立法實踐探索，為人民代表大會主導立法提供了先行先試的有益樣本。2014年1月16日召開的北京市第十四屆人大第二次會議較之過去的一個創(chuàng)新做法是增加三項地方性法規(guī)審議的議程，這是時隔13年后北京市人民代表大會再度進行這方面的工作。在北京市十四屆人大二次會議上，安排審議的是《北京市大氣污染防治條例(草案)》、《北京市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法(草案)》、《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例(草案)》等三項地方性法規(guī)，它們經(jīng)表決后都獲得通過。⑩參見王斌:《北京人代會時隔1 3年再次行使立法權(quán)》，《法制時報》2 0 1 4年1月2 2日，第3版。2 0 1 5年1月召開的上海市第十四屆人民代表大會第三次會議，較往年多了一項議程，即800多名市人大代表要對三項地方性法規(guī)草案進行審議和表決。這是時隔14年之后上海市人民代表大會再次審議地方性法規(guī)草案。會議閉幕前，《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表議案的規(guī)定》、《上海市人民代表大會關(guān)于代表建議、批評和意見的規(guī)定》，由上海市十四屆人民代表大會三次會議審議表決通過。①參見錢蓓:《時隔1 4年，人代會立法權(quán)“重啟”》，《文匯報》2 0 1 5年1月2 7日，第2版。2 0 1 4年1月，天津市第十六屆人民代表大會第二次會議通過了《天津市綠化條例》。這是三十多年來天津市人民代表大會通過的首部規(guī)范實體問題的地方性法規(guī)，“自1980年以來，天津市人民代表大會總共通過了5部地方性法規(guī)，80%是關(guān)于人民代表大會行權(quán)程序方面的”。②高紹林等:《在立良法立好法上邁出堅實步伐——天津充分發(fā)揮人民代表大會立法職能紀實》，《中國人大》2 0 1 7年第7期。

從立法權(quán)的人民主權(quán)性質(zhì)和民意代表性看，人民代表大會和人大常委會的立法所體現(xiàn)的民主程度是不一樣的。以省級地方人大為例，通常一個省級地方人大常委會是60多名組成人員討論審議地方性法規(guī)，而省級人民代表大會有700多名到800多名代表參與討論，更能廣泛匯集和表達民意，更能集思廣益和凝聚社會共識，增強地方性法規(guī)實施的全社會認同程度。

五、人大主導立法涉及的權(quán)限行使問題

在梳理以上人大主導立法所涉若干重要關(guān)系的基礎(chǔ)上，筆者將以上述結(jié)論為分析依據(jù)，對人大主導立法過程中涉及的立法權(quán)限行使問題作一前沿性探討，以期拋磚引玉、深化研究、服務依法治國。

(一)人大主導立法應“用好用足”人大自身立法權(quán)

自黨的十八屆四中全會倡導人大主導立法以來，來自社會各界的很多聲音都不約而同地主張擴大人大的立法權(quán)，相應收縮政府的立法權(quán)，認為如此“一擴一限”，才能保障人大主導立法。這些主張有一定道理，如果人大的立法權(quán)不夠大，甚至立法權(quán)限還不如政府，這當然會影響人大主導立法。與此同時，筆者認為，人大主導立法所依托的立法權(quán)限是否能夠滿足人大主導立法的需要，此問題固然很重要，但是，人大自身現(xiàn)有立法權(quán)的行使情況如何，也需要關(guān)注。換言之，一個值得反思的問題是:如果人大自身并沒有“用好用足”法定的立法權(quán)，立法權(quán)的行使處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，那么脫離實際地談給人大擴權(quán)和重申人大主導立法，意義又有多大呢?

正如周旺生教授所指出的:“從表現(xiàn)形式上說，立法權(quán)限范圍，指通過立法權(quán)的行使，可以制定哪些規(guī)范性法文件，是可以立憲，還是可以立法，還是可以制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性法文件。從運作過程來說，立法權(quán)限范圍，指能否就某事項或某種法的形式行使提案、審議、表決、公布權(quán)，或是能行使其中哪一方面的立法權(quán)。”③周旺生:《立法論》，北京大學出版社1 9 9 4年版，第3 4 2頁。就我國人大主導立法所涉及的兩大主要立法主體即人大及其常委會與同級政府而言，它們所享有和能夠行使的立憲、制定法律、法規(guī)、規(guī)章的立法權(quán)以及具體行權(quán)過程中所能行使的提案、審議、表決權(quán)，基本上都是依據(jù)明確、有章可循的，關(guān)鍵是依法依程序貫徹落實的問題。換言之，確定立法權(quán)范圍后，不去行使職權(quán)，立法權(quán)即使給得再多，也是沒有意義的，而且是背離當初確定立法權(quán)限之初衷的?！爸砸_定立法權(quán)限范圍，有助于使立法者盡職盡責，促使立法者對自己權(quán)限范圍的事盡心盡力去做，也有防止不盡職守的作用。”④同上注，周旺生書，第3 4 2頁。

鑒于此，筆者認為，人大主導立法，很重要的一點，就是在立法權(quán)限法定化且明確的情況下，人大及其常委會應發(fā)揮主動性積極性，“用好用足”自身的立法權(quán)，倘若有權(quán)而不作為，則本身就是對人大主導立法應有之義的背離。

就地方人大主導立法來說，如果有立法權(quán)的地方人大及其常委會在自身權(quán)限范圍內(nèi)沒有“用足用好”立法權(quán)，沒有發(fā)揮好地方立法的應有作用(例如忽視通過立法積極引領(lǐng)和促進改革開放以及保障本地經(jīng)濟社會發(fā)展，又如在地方性法規(guī)制定過程中不重視行使或怠于行使立項環(huán)節(jié)、起草環(huán)節(jié)、審議環(huán)節(jié)上的立法權(quán))，不注意“用實用盡”立法權(quán)限，那就有立法權(quán)被閑置和立法不作為之嫌。

因此，“用好用足地方立法權(quán)乃地方所需，國家所望”。⑤李步云主編:《立法法研究》，湖南人民出版社1 9 9 8年版，第1 0 1頁。如果結(jié)合“人大主導立法”提出的背景，就更能理解地方人大及其常委會“用好用足”自身立法權(quán)限、推進“人大主導立法”的現(xiàn)實意義了。因為，從時間上看，正是一些地方在立法實踐中率先提出“人大主導立法”概念，受到全國人大常委會關(guān)注和重視，從而也被黨的十八屆四中全會決定所肯定，并最終被2015年修改的我國《立法法》吸納。

在我國《立法法》將人大主導立法明確為法定要求之后，當前需要思考的一個問題是:如何讓作為主導方的各級人大與其常委會齊頭并進地發(fā)揮主導作用，而不是讓長期以來人大常委會唱獨角戲的模式得以繼續(xù)?從應然上說，人大主導立法不等于人大常委會主導立法。從實然上看，之所以“人大主導立法=人大常委會主導立法”成為一種常態(tài)，與各級人民代表大會立法權(quán)的未充分行使，是直接相關(guān)的。因此，盡量激活人民代表大會的立法權(quán)，將是做實人大主導立法的一個努力方向。

從中央層面看，自2000年九屆全國人大三次會議通過我國《立法法》以來，在每年一度的“兩會”期間，全國人民代表大會都有立法任務安排，相繼制定或修改了我國《憲法》、我國《選舉法》、我國《物權(quán)法》、我國《企業(yè)所得稅法》、我國《刑事訴訟法》等關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展全局、關(guān)系公民基本權(quán)利的基本法律。近年來，全國人民代表大會的立法成就有目共睹，先后修改了我國《立法法》和制定了我國《民法總則》。這些基本法律，因其特別重要，盡管數(shù)量不多，但由全國人民代表大會審議通過，充分落實了全國人大的法定立法權(quán)。因為，無論是根據(jù)2000年我國《立法法》的規(guī)定，還是根據(jù)2015年修改后的我國《立法法》的規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，是全國人民代表大會的立法權(quán)范圍，正是通過制定和修改以上這些關(guān)乎全民利益的基本法律，全國人民代表大會“用好用足”了自身立法權(quán)。因此，就中央層面的人大主導立法而言，全國人民代表大會及其常務委員會在主導立法中齊頭并進的局面已形成，需要解決的問題是如何明確基本法律和非基本法律(或稱一般法律)的界限，即如何為全國人大和全國人大常委會制定法律可涉及的事項作一事先歸類，屬于基本法律的由全國人民代表大會依照自身權(quán)限制定，其他的則由全國人大常委會制定。

再從地方層面看，與中央層面形成鮮明對比的是，地方人大主導立法事實上已經(jīng)等同于地方人大常委會立法。從過去幾十年來我國絕大多數(shù)地方的人民代表大會立法權(quán)閑置空轉(zhuǎn)的事實情況看，當前急需激活地方人民代表大會立法的活力，發(fā)揮其作用。要找出可與之前提到的北京、上海、天津市人民代表大會行使立法權(quán)相比擬的例子，確有難度，至少這樣的例子在省級人大層面是屈指可數(shù)的。目前，所能找到的見諸于報端的典型例子是湖北省和安徽省人民代表大會的立法工作探索。

2013年初，通過廣泛征集社會意見，湖北省人大常委會將《湖北省水污染防治條例》列入正式立法項目和全年重點工作計劃。2013年9月，湖北省政府常務會議審議通過《湖北省水污染防治條例(草案)》送審稿，提交湖北省人大常委會審議。隨后，湖北省人大常委會對草案進行了三次審議。2014年1月，湖北省人大常委會決定將草案提交湖北省十二屆人大二次會議進行審議表決。為何該草案要提請“四審”，即經(jīng)三次省人大常委會會議審議后還要提請代表大會審議表決?這是因為，該草案規(guī)定的水污染防治有關(guān)內(nèi)容事關(guān)湖北經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項，而我國《立法法》已明確，規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會會議通過。因此，涉及湖北經(jīng)濟社會發(fā)展重大事項的地方性法規(guī)，其立法權(quán)限屬于湖北省人民代表大會。隨后，《湖北省水污染防治條例》由湖北省第十二屆人民代表大會第二次會議于2014年1月22日通過，并于2014年7月1日起施行?！逗笔∷廴痉乐螚l例》成為湖北省人民代表大會審議通過的該省首部地方性法規(guī)。⑥參見劉志月:《湖北人大“四審”地方水污染防治條例》，《法制日報》2 0 1 4年1月2 1日，第3版。

在2014年召開的安徽省人大會議上，該省14個代表團516名人大代表提出86件防治大氣污染相關(guān)議案和建議，反映出全省人民群眾對大氣污染治理的迫切要求?！栋不帐〈髿馕廴痉乐螚l例(草案)》從2014年3月開始起草，歷經(jīng)安徽省人大常委會三次審議，不斷加以修改和完善。期間，向社會征求起草和修改意見400多條，吸納300余條。經(jīng)過四次審議修改，《安徽省大氣污染防治條例》于2 0 1 5年2月在安徽省十二屆人大四次會議上獲得高票通過。⑦參見《〈安徽省大氣污染防治條例〉高票表決通過》，h t t p://n ews．x i nmi n．c n，2 0 1 7年4月1 5日訪問。《安徽省大氣污染防治條例》的制定，是安徽省人民代表大會8年來首次行使地方性法規(guī)立法權(quán)，也是落實省人民代表大會立法主導權(quán)的一次有益探索。

以上所列舉的北京市、上海市、天津市、湖北省、安徽省等省市的省級人民代表大會在行使人大主導立法權(quán)的過程中，將我國《立法法》所明確的“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會會議通過”的法定要求，轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實。今后，需要常態(tài)化地激活各地人民代表大會立法，要求人大“用好用足”人大自身立法權(quán)。

(二)人大主導立法應“抓大放小”

黨的十八屆四中全會提出“人大主導立法”，主要針對的是長期以來政府部門主導立法所帶來的部門利益法制化、爭權(quán)諉責等弊端?；诖?，從立法權(quán)行使角度看，有立法權(quán)的人大及其常委會主導立法，應重在把握幾個重要立法環(huán)節(jié)或是階段的主導，這是“抓大”;同時也要讓政府在自身法定權(quán)限內(nèi)發(fā)揮配合作用，這就是“放小”。也就是說，有立法權(quán)的人大及其常委會重在立項、審議等環(huán)節(jié)充分行使立法主導權(quán)，而放手讓政府部門在立法起草等政府具有工作優(yōu)勢的環(huán)節(jié)發(fā)揮基礎(chǔ)性依托作用，兩者的權(quán)力行使相輔相成、和諧相處、各得其所，這樣更有利于人大主導立法在各個階段發(fā)揮其預期作用。以下從人大在立法準備階段、立法起草階段、從法案到法階段主導立法活動、行使權(quán)限所需的機制完善角度作詳細論述。

1．立法準備階段的主導

立法準備階段，是人大主導立法過程的開始環(huán)節(jié)。人大及其常委會要在立法過程中發(fā)揮主導作用，從立法準備階段包括立法規(guī)劃階段開始，就要積極行使主導權(quán)。

2015年修改后的我國《立法法》第52條規(guī)定:“全國人民代表大會常務委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排?！痹摲ǖ?6條還明確規(guī)定:“國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接。”這些我國《立法法》修改后的新規(guī)定，一個重要作用就是將人大對制訂立法規(guī)劃、立法計劃的主導權(quán)予以法律化、法定化了。

我國的立法規(guī)劃、立法計劃作為人大主導立法工作的一個體現(xiàn)，是與黨對立法的領(lǐng)導分不開的，是黨領(lǐng)導下人大主導立法過程中一個具有中國特色的成功探索。改革開放以來，我國之所以能分階段制定出一大批法律法規(guī)，并最終形成中國特色社會主義法律體系，與在黨的正確領(lǐng)導下由人大常委會主導編制立法規(guī)劃、立法計劃，是分不開的。而中國在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下制定規(guī)劃具有長遠性、戰(zhàn)略性，具有強大的社會整合功能，能集中力量辦大事。在黨的領(lǐng)導下通過人大主導立法規(guī)劃，推動形成中國特色社會主義法律體系就是一個典型的例子。不像西方國家多黨輪流執(zhí)政所帶來的執(zhí)政黨政策和計劃的短期化，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政和領(lǐng)導下我國人大編制立法規(guī)劃、立法計劃，是一長期的戰(zhàn)略性的安排，有利于在立法的起始階段就有條不紊地作出統(tǒng)籌安排。我國人大通過主導編制立法規(guī)劃和立法計劃，也有助于在立法準備階段把握立法的主導權(quán)，減少政府部門主導立法帶來的弊端。總之，在我國《立法法》作出修改，將人大對立法規(guī)劃、計劃的主導權(quán)予以法律化后，人大的立法主導權(quán)應從立法規(guī)劃階段就要積極行使而不得懈怠。

2．立法起草階段的主導

在立法起草階段，人大主導立法涉及與政府部門的關(guān)系，需要辯證地看待兩者的關(guān)系及主導權(quán)行使問題。

對于重要法律的起草，新修改的我國《立法法》第53條規(guī)定:“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務委員會工作機構(gòu)應當提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常務委員會工作機構(gòu)組織起草?！痹撘?guī)定針對的是重要立法的起草，將立法草案起草的主導角色由政府部門轉(zhuǎn)移到人大有關(guān)機構(gòu)。

對于重要的地方性法規(guī)的起草，也應秉持我國《立法法》這一規(guī)定，由人大自身組織起草，行使好起草階段的主導權(quán)。值得關(guān)注的是，近年來，一些地方人大積極探索“重要的法規(guī)由人大自己組織起草”，充分體現(xiàn)和保證人大對法規(guī)起草的主導。⑧例如，近年來，廣東省人大及其常委會每年約出臺1 5個地方性法規(guī)，其中有3部到5部重要的法規(guī)都是由省人大法工委、專門委員會起草的。該數(shù)據(jù)系2016年11月18日至11月20日，筆者赴廣東省人大常委會走訪調(diào)研所得。

對于為數(shù)眾多、不是非由人大自己組織起草不可的地方性法規(guī)，可以積極發(fā)揮政府部門起草法規(guī)的基礎(chǔ)性依托作用，人大主導權(quán)的行使可以相應“放小”，以便更好地“抓大”。因為，人大在立法起草階段的主導，并不等于要事無巨細地包攬法規(guī)起草任務。反過來說，由政府職能部門來起草自身管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)草案，在專業(yè)性、可操作性上更有優(yōu)勢，起草者也更了解實際情況。

因此，對于一般性地方性法規(guī)草案的起草，人大主導權(quán)的行使可在“放小”上積極探索，并且可以與政府部門起草活動形成互動。例如，人大常委會法工委及相關(guān)專委會通過跟蹤了解法規(guī)起草進展、法規(guī)重要條款設(shè)計，指導政府部門開展起草和論證工作。人大主導立法可以在行權(quán)的空間上適當放權(quán)給政府部門。如果事無巨細地大包大攬，反而可能會弱化人大對立法的主導權(quán)。

3．從法案到法的階段的主導

從法案到法的階段，人大主導立法主要體現(xiàn)在立法項目推進和審議環(huán)節(jié)中立法權(quán)的行使上。

首先是立法項目推進環(huán)節(jié)的主導。在立法項目推進方面，此前人大的主導作用發(fā)揮得有限，對承擔立法項目起草任務的政府部門的主導影響有限。并不少見的是，原預期作為年度立法計劃項目的立法項目，因為政府部門起草工作的拖延，前一年度的立法項目拖到了下一年，甚至不了了之。從機制完善上看，對于每一立法項目的推進，人大主導權(quán)的行使應在流程和時間節(jié)點上得到體現(xiàn)，進而對政府立法起草形成倒逼態(tài)勢。例如，由人大擬定立法項目推進年度工作計劃、明確任務分工及相應時間節(jié)點，在這些時間節(jié)點結(jié)束之前政府部門要積極作為。這是人大行使主導權(quán)可以行使權(quán)能的空間。就具體立法項目推進而言，在落實政府部門履職的時間節(jié)點上，可以由人大根據(jù)該項目的重要性、輕重緩急而靈活調(diào)整。

其次是立法審議環(huán)節(jié)的主導。如果說發(fā)揮政府部門在立法起草環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性依托作用是“放小”，發(fā)揮政府部門在立法論證、立法草案完善環(huán)節(jié)的作用也是“放小”，那么，人大對立法審議環(huán)節(jié)的主導就是“抓大”，應該牢牢把握，充分行使自身的立法主導權(quán)。因為，每一部法案審議質(zhì)量的高低，都與人大的主導把關(guān)密切相關(guān)，它也決定了該法案將以什么樣的品質(zhì)和質(zhì)量進入到法案表決階段，影響到法案能否通過以及該法案實施后的效果和社會評價。毋庸諱言，當前，我國地方立法過程中的法案審議仍存在立法權(quán)行使不力等問題。

一是法案審議的重點不夠明確具體。地方人大常委會雖然普遍采用“二審三表決”的程序，有時針對重要的法規(guī)案，也會適時采用“三審制”的審議程序，但并未明確每一次審議的重點和分工。有關(guān)法規(guī)或議事程序應該在機制上明確各個審議階段的權(quán)限行使方式:在“一審”時，側(cè)重審議法規(guī)草案的指導思想、主要原則和整體框架，并要求有關(guān)主體結(jié)合“一審”提出的意見，通過各種形式征求社會公眾意見;在“二審”時，側(cè)重聽取有關(guān)專門委員會的審查意見和政府部門的報告，圍繞重點和難點問題繼續(xù)審議，形成草案修改稿，發(fā)給有關(guān)方面征求意見;在“三審”時，形成法規(guī)草案建議表決稿，審議后對草案建議表決稿進行表決。

二是法案審議的辯論程序和整體合議欠缺。在我國人大立法實踐中，對于審議中遇到的重點難點問題，常見的是采用查閱書面材料審議法案的做法。因為立法涉及各種利益的博弈和平衡，需要不同意見的交鋒，然后由人大擇優(yōu)采納，化為法案中的相關(guān)規(guī)定。為此，可以探索引入審議法案的辯論程序和機制，這有助于通過商談式民主，充分闡明利益相關(guān)方對重點難點問題的主張，最大限度地形成共識。因此，為使立法審議中能發(fā)揮好人大主導作用，應當完善審議的方式。例如，在法案審議過程中，引入辯論交鋒環(huán)節(jié)，集思廣益、以理服人、形成最大公約數(shù)。這是人大主導立法權(quán)今后可以探索的行權(quán)空間。

(三)人大主導立法應體現(xiàn)“寓監(jiān)督于服務之中”

1．“寓監(jiān)督于服務之中”的內(nèi)涵

自從黨的十八屆四中全會提出人大主導立法概念以來，人大主導立法漸成各方熱詞，也在人大和政府及司法機關(guān)的關(guān)系磨合中逐漸擴大共識。但是，人大主導立法的預期效應并未立竿見影地顯現(xiàn)，這是一個受綜合因素影響的結(jié)果。對此，筆者認為，除了上文分析的有立法權(quán)的人大及其常委會需要“用好用足自身立法權(quán)”和“抓大放小”這兩大保障，還需要“寓監(jiān)督于服務之中”這一保障，在加強立法監(jiān)督上有所為、推進和保障“人大主導立法”。

“人大主導立法”的實現(xiàn)，并不是僅僅通過擁有立法權(quán)的人大及其常委會依靠自身積極立法、并在立法準備、起草、審議、表決等重要環(huán)節(jié)發(fā)揮主導作用，就能順理成章地實現(xiàn)的。這當然是很重要的，但人大也需要通過加強對政府立法、“兩高”司法解釋的監(jiān)督，對違法越權(quán)的立法或“準立法”行為“說不”。這就是“寓監(jiān)督于服務之中”，即“寓人大的立法監(jiān)督于服務人大主導立法乃至法治中國建設(shè)之中”。在這一方面，人大立法監(jiān)督主導權(quán)的權(quán)限和行權(quán)空間亟待得到激活與拓展。

人大的立法監(jiān)督服務于人大主導立法，監(jiān)督的目的是為了更好地保障人大主導立法。監(jiān)督與服務是發(fā)揮人大主導作用這一目標相輔相成的兩個方面。從某種程度上說，之所以長期以來政府立法“爭權(quán)諉責”、“兩高”司法解釋演變?yōu)椤皽柿⒎ā?，與人大及其常委會的疏于監(jiān)督、監(jiān)督不到位，是相關(guān)的。人大通過依法依職權(quán)開展監(jiān)督，把人大立法監(jiān)督和服務人大主導立法有機地結(jié)合在一起，有利于保障人大主導立法順利推進，有助于更好地為法治中國建設(shè)服務。從這個角度說，人大主導立法監(jiān)督之職權(quán)是否“用好用足”，也影響到人大主導立法的成效，因此今后應該充分激活人大主導立法監(jiān)督的權(quán)能。

2．人大主導立法應加強對政府立法的監(jiān)督

長期以來，之所以社會各界存在“政府實際上在主導立法、政府立法成為部門利益法制化的工具”等觀感性結(jié)論，跟人大的立法監(jiān)督職權(quán)閑置，對政府違規(guī)越權(quán)立法監(jiān)督不力，是有直接關(guān)系的。孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！泵系滤锅F進而強調(diào):“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹幔鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。就政府立法爭權(quán)諉責等濫用權(quán)力行為而言，要防止政府濫用立法權(quán)力，也必須以人大的立法監(jiān)督權(quán)來約束政府立法權(quán)力的行使。

2015年修改的我國《立法法》對國務院及其所屬部委、設(shè)區(qū)的市以上地方人民政府的規(guī)章制定權(quán)，作了一些約束性限制性的規(guī)定，這也是回應“人大主導立法”的一個體現(xiàn)。例如，我國《立法法》第80條規(guī)定:“沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。”又如，該法第82條規(guī)定:“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范?！边@些新的規(guī)定，實際上賦予了人大面對政府違法越權(quán)濫用立法權(quán)時，開展立法監(jiān)督所必需的“尚方寶劍”。這是我國《立法法》修改值得肯定的一面。與此同時，修改后的我國《立法法》也存在如下兩點不足之處。

一是針對“稅收法定”監(jiān)督的不足。我國《立法法》修改后明確規(guī)定:“稅收事項只能制定法律?！倍诖饲埃^大多數(shù)稅收事項是國務院通過制定行政法規(guī)來調(diào)整的。這一做法的依據(jù)源于1985年出臺的《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，該決定授權(quán)國務院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，包括稅收方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例。后來稅收立法的發(fā)展狀況是:全國有18個稅種，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅外，其他15個稅種都授權(quán)國務院來立法。換言之，在現(xiàn)行18個稅種中，除個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法已制定法律進行依法征收，加上我國《稅收征收管理法》是人大制定的法律以外，其他稅收都是依據(jù)國務院制定的條例或暫行條例加以征收。

在我國《立法法》將“稅收法定”要求納入后，落實稅收法定有了計劃和時間表:凡開征新稅的，要由全國人大及其常委會制定稅收法律;凡要對現(xiàn)行稅收條例進行修改的，一般都要上升為法律;其他的稅收條例，區(qū)別輕重緩急，逐步地上升為法律;總的目標是到2020年前全面落實稅收法定原則。據(jù)此可見:到2020年前，全國人大在改革開放初期對國務院制定稅收立法的授權(quán)決定仍然有效，國務院仍然可以制定暫行的稅收規(guī)定或者條例。與此相應，如果到2020年前國務院制定了稅收條例，雖然有違稅收法定，也會沖擊人大主導立法，但在立法監(jiān)督上卻存在一個盲區(qū)，主要需依靠國務院自律的方式接軌“稅收法定”要求。

二是針對“紅頭文件”監(jiān)督的不足。我國《立法法》規(guī)范的是“法”，包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方立法機關(guān)制定的地方性法規(guī)、地方政府制定的規(guī)章。換言之，我國《立法法》只能管到“規(guī)章”層次，而政府制發(fā)的數(shù)量眾多的“紅頭文件”，層次低于規(guī)章，只是政府部門發(fā)布的具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件，其可以是省政府一級的，也可以是市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的。政府“紅頭文件”不僅數(shù)量比較多，而且所規(guī)定的內(nèi)容也比較亂。因為沒有嚴格的法律程序限制，所以政府“紅頭文件”的制發(fā)，隨意性很強，并且實際上還調(diào)整著公民的權(quán)利和義務關(guān)系，說它是“準立法”并不為過?！斑€有的地方長官意志變身為政府文件，隨意侵犯公民合法權(quán)益，在當?shù)卦斐杉怃J的社會矛盾。”⑩信春鷹:《地方立法權(quán)與國家治理體系和治理能力建設(shè)》，《地方立法研究》2016年第1期。據(jù)此，黨的十八屆四中全會決定提出:“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！币虼耍绾温鋵嶞h的十八屆四中全會對政府“紅頭文件”的立法監(jiān)督，人大在主導立法過程中通過有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)對“紅頭文件”進行主動審查的依據(jù)是否明確和充分，這些問題也是今后人大對政府立法或“準立法”進行監(jiān)督所需解決的。

3．人大主導立法應加強對司法解釋的監(jiān)督

除了應當加強人大對政府立法的監(jiān)督以外，我國以最高人民法院和最高人民檢察院為代表的司法機關(guān)所出臺的大量司法解釋，起到了“準立法”的作用，在司法實踐中得到廣泛應用，在顯示出自身必要性的同時，也帶來不少令社會各界詬病的弊端，對其同樣需要在人大主導立法過程中加強監(jiān)督。

雖然全國人大常委會有法律解釋的權(quán)力，但因某些原因自身很少行使該項權(quán)力，其他有法律解釋請求權(quán)的主體一般也很少向全國人大提出釋法要求，長期以往，就造成這樣一種現(xiàn)狀:“兩高”為了司法辦案的需要，進行著大量的解釋。例如，各級法院將作出判決時，法律規(guī)定的具體含義并不明確，或者法律制定后出現(xiàn)新的情況，而人大主導立法或主導法律解釋又姍姍來遲，就只好先通過司法解釋這一“準立法”解決審判工作的現(xiàn)實所需。

規(guī)范“兩高”司法解釋、禁止“兩高以外的主體”行使司法解釋權(quán)，加強對這類“準立法”的監(jiān)督，確有必要。從實踐中已經(jīng)產(chǎn)生的弊端看，一些司法解釋越權(quán)規(guī)定本該由法律作出規(guī)范的事項，“兩高”關(guān)于同類事項的司法解釋曾因相互沖突而造成適用困惑，加上地方司法機關(guān)的“準司法解釋”較雜亂且不公開，對這些司法解釋所扮演的“準立法”角色，長期以來缺乏有效監(jiān)督、影響法制統(tǒng)一。

有鑒于此，新修改的我國《立法法》加強了監(jiān)督，明確規(guī)定:“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意;最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應用法律的解釋?！痹購膶嶋H監(jiān)督工作的加強情況看，以2016年為例，全國人大常委會法工委加大了立法監(jiān)督力度，推出了新舉措:“積極做好法規(guī)、司法解釋主動審查研究工作，對32件新制定的行政法規(guī)、司法解釋逐件進行審查?！雹倮钸m時:《牢固樹立“四個意識”，堅決貫徹落實黨中央決策部署，加快推進重點領(lǐng)域立法》，《中國人大》2017年第3期。

以上這些加強對司法解釋監(jiān)督的新規(guī)定和新舉措，無疑為人大主導立法包括主導法律解釋提供了積極保障，然而，為了更好地促進以法治思維和法治方式解決社會糾紛和矛盾，今后仍然有待全國人大常委會常態(tài)化地行使對法律解釋的主導權(quán)，增強人大主導立法的“良法”保障，增強人大主導立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。

(責任編輯:姚魏)

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陳俊，華東師范大學法學院教授、博士研究生導師，華東師范大學立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任。

*本文系作者主持的教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“中國的立法體制研究”(項目編號:15JZD006)的階段性成果。