試論我國政府信息公開的司法審查制度
——從現(xiàn)有問題到制度構(gòu)設(shè)

于慧雯

（430072 武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢）

試論我國政府信息公開的司法審查制度
——從現(xiàn)有問題到制度構(gòu)設(shè)

于慧雯

（430072 武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢）

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）施行以來，政府信息公開訴訟在行政訴訟中的比例大幅度增加，對政府信息公開行為的司法審查呈現(xiàn)出規(guī)范化的發(fā)展態(tài)勢，但司法審查實踐中仍存在很多不足，典型表現(xiàn)在司法審查與其他救濟(jì)制度的銜接、司法審查的受案范圍、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)等方面。本文將從上述角度出發(fā)，指出我國政府信息公開司法審查中存在的問題，并結(jié)合各國經(jīng)驗和我國實踐需要，提出有針對性的建議，從而對我國政府信息公開的司法審查制度進(jìn)行合理構(gòu)設(shè)。

信息公開；司法審查制度

一、司法審查與其他救濟(jì)制度的銜接

（一）我國現(xiàn)有救濟(jì)制度

“無救濟(jì)則無權(quán)利”。根據(jù)《條例》第三十三條之規(guī)定，我國政府信息公開的救濟(jì)途徑有舉報、行政復(fù)議、行政訴訟三種。隨著《條例》的實施，全國范圍內(nèi)的政府信息公開救濟(jì)制度得以啟動。

（二）救濟(jì)制度銜接不善

窮盡救濟(jì)原則是英美等國家在法院管轄中普遍應(yīng)用的原則。而根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，對于行政救濟(jì)和行政訴訟，自由選擇是一般模式，行政救濟(jì)前置是需要法律特別規(guī)定的模式。結(jié)合現(xiàn)實需要，在我國政府信息公開救濟(jì)制度中，應(yīng)當(dāng)引入行政救濟(jì)前置這一機制，通過立法明確規(guī)定行政救濟(jì)前置制度。①

應(yīng)當(dāng)注意，前置的行政救濟(jì)不局限于《條例》所規(guī)定的舉報前置和行政復(fù)議前置。其一，舉報更類似于對檢舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，并沒有體現(xiàn)行政申訴的應(yīng)有之義，因此應(yīng)當(dāng)建立完善的行政申訴制度。其二，行政復(fù)議往往限于行政主體內(nèi)部的審查，達(dá)不到外部復(fù)查所具有的優(yōu)越性。尤其是涉及政府信息公開的復(fù)議，往往行政機關(guān)會出于對自身利益的維護(hù)，依舊作出不公開的決定。

因此，應(yīng)當(dāng)借鑒歐洲國家的規(guī)定，將政府信息公開的救濟(jì)分為內(nèi)部復(fù)審、外部復(fù)審和司法審查。②要注重發(fā)揮外部復(fù)審的機能，即由與政府無關(guān)的一個獨立機構(gòu)進(jìn)行復(fù)審，對信息是否可以公開進(jìn)行認(rèn)定。如瑞典、芬蘭等國的檢查專員，法國、葡萄牙等國的管理委員會和英國、愛爾蘭等國的信息專員。關(guān)于此，可以考慮建立我國眾多學(xué)者倡議的政府信息公開委員會審查制度。

二、司法審查的受案范圍

政府信息公開案件的受案范圍是案件成立的前提，決定了法院能夠?qū)δ切┱畔⒐_行為進(jìn)行司法審查。《條例》第三十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”該規(guī)定確立了政府信息公開案件的受案范圍。

我國立法對于受案范圍的規(guī)定，主要存在兩大問題。

其一，對“具體行政行為”的理解不應(yīng)僅限定于法律行為，否則將會將大量行政事實行為排除在外，不符合我國現(xiàn)實情況。

其二，對于“合法權(quán)益”內(nèi)涵的界定問題。根據(jù)我國《行政訴訟法》第12條第1款的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十二）認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”③

政府信息公開案件所要保護(hù)的是當(dāng)事人的“知情權(quán)”，這在上述規(guī)定中沒有明確提及。因此，對于“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”如何理解，對于政府信息公開案件能否納入法院的受案范圍影響重大。若將“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”理解為除了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，也包括諸如“知情權(quán)”等其他合法權(quán)益，那么政府信息公開案件就能被納入行政訴訟的受案范圍；反之則不能。而關(guān)于該條規(guī)定的討論，在學(xué)界和實務(wù)中至今沒有一個確定的結(jié)果，這使得政府信息公開司法審查的存在，陷入極大的不確定中。受案范圍的不明確，已經(jīng)成為我國政府信息公開訴訟的首要問題。

因此，為了明確政府信息公開訴訟的法律地位，最好的辦法就是在行政訴訟法中增加有關(guān)規(guī)定，對“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”作出明確的解釋，將侵犯公民知情權(quán)的行政行為列為司法審查的對象，由此明確將政府信息公開糾紛納入受案范圍。④

三、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

司法審查的審查標(biāo)準(zhǔn)，從總體上來說是統(tǒng)一的，但針對不同類別事項的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

（一）我國政府信息公開的司法審查標(biāo)準(zhǔn)：一般標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國《行政訴訟法》第6條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政官行為是否合法進(jìn)行審查。”可知我國行政訴訟采取合法性審查原則。⑥由此，除了行使法律規(guī)定的變更判決中對于一定范圍的不當(dāng)行政行為的司法審查權(quán)，人民法院審理行政案件，主要對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。因此，我國政府信息公開的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，一般也是以合法性審查。

（二）免除公開事項及其司法審查標(biāo)準(zhǔn)：個別標(biāo)準(zhǔn)

1.現(xiàn)有立法規(guī)定

《條例》第14和第8條的規(guī)定非常簡單、模糊、寬泛，為行政機關(guān)拒絕公開信息提供了極大的自由裁量權(quán)；信息需要經(jīng)過批準(zhǔn)更是成為政府拒絕公開信息的托辭，嚴(yán)重了影響政府信息公開：我國目前各級政府和行政機關(guān)對公眾申請信息普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”等為借口拒絕公開的現(xiàn)象就是例證。

什么是政府信息公開中的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私？什么是“三安全一穩(wěn)定”？這些都沒有明確的解釋。《規(guī)定》即便對政府信息公開訴訟制度作了較為全面的規(guī)范，但是，對于不予公開事項的審查仍然缺乏具體的審查經(jīng)驗和技術(shù)。

2.立法規(guī)定的完善

在政府信息公開的司法審查中，重新審查標(biāo)準(zhǔn)是一般標(biāo)準(zhǔn)。但由于審查對象和審查方式的不同，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)也不完全一樣。如在審查法律問題時，適用最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，因為法律問題是法官的特長；在審查事實問題時，區(qū)分情況適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，因為行政機關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)具有專門知識，法官對事實問題的裁定一般尊重行政機關(guān)的意見。因此，針對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、“三安全一穩(wěn)定”事項的審查標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)當(dāng)有所差別。

注釋：

①閆桂芳.《政府信息公開救濟(jì)制度研究》.《中國行政管理》,2011年第5期.

②曹雨佳,鄒慶山.《歐洲國家的政府信息公開救濟(jì)制度分析》.《圖書情報研究》,2013年第4期.

③林莉紅.《行政訴訟法》第71頁.武漢大學(xué)出版社,2015年第4版.

④梁玥.《政府信息公開訴訟研究》,2012年5月.

⑤劉東亮.《行政訴訟程序的改革與完善：行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)問題研究》。中國法制出版社,2010年第1版.

[1]林莉紅.行政訴訟法.武漢大學(xué)出版社[M].2015年第4版.

[2]梁玥.政府信息公開訴訟研究[J].2012(5)

于慧雯（1996.10～），女，漢族，籍貫：吉林白山人，武漢大學(xué)法學(xué)院，2014級在讀本科生，學(xué)士學(xué)位，專業(yè)：法學(xué)。