淺談行政強制法的執行問題

劉成元

（100088 中國政法大學 北京）

淺談行政強制法的執行問題

劉成元

（100088 中國政法大學 北京）

行政強制是行政法上的一項基本的制度，作為一種手段它在行政管理過程中被廣泛使用。然而，理論上對此問題的研究較為混亂，制度實踐也表現出諸多困擾和沖突。為應對這種現實，2011年6月30日，《中華人民共和國行政強制法》在歷經12年四次審議后，由十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過，并于2012年1月1日起施行。此法的出臺彌補了以前行政強制制度的散、亂、軟的問題，但在實踐中如何做到盡善盡美仍然是亟待解決的問題。

行政強制；實踐難題；因應之道

一、行政強制原則籠統抽象，實踐中無法具體實施

《行政強制法》明確規定，或者雖沒有明確規定但在和整個條文中呈現出來的原則有六項，具體為：平衡原則、比例原則、行政強制法定原則、教育與強制相結合原則、正當程序原則和救濟原則。其中，第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則，要求在行政強制的設定和實施上，應在其所追求的目的與所采取的手段進行平衡，采取非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。此原則源于德國19世紀的警察法學，現在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內容包括必要性、適當性和比例性的要求，這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內容是“最小損害”原則。這一原則在實踐中可操作性不強，在具體的行政強制實踐中，往往是以公益為名，對個人正當權益過分忽視，一種普遍的觀念認為，目的的正當性當然可以證成手段的正當性。行政強制執行手段帶有強制性，行政主體和行政相對人之間在行政強制執行手段下是被服從與服從的關系。為了盡快實現行政目的，行政機關往往以各種理由運用強制手段提高效率，對于非強制手段會很少適用。所以，這一原則在實踐中如何操作是一個很重要的難題。

二、人民法院執行能力面臨挑戰

1.《行政強制法》第十三條規定行政強制執行由法律設定

法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。有學者認為，由行政機關自行實施行政強制執行，即由行政機關自己執行自己做出的行政決定，背離基本的正當程序原則。所以，加入申請法院強制執行，可以說是在程序上又為行政強制執行多了一道審查程序，從理論上來看，這有一定的益處。但是，行政強制執行權畢竟是行政權，執行的內容是行政決定，目的是實現行政職能。行政強制執行往往涉及生活的方方面面，其中也包括專業性很強的行政強制執行活動。從法院的系統來看，一般由執行庭負責執行，由行政庭負責審查。由于人力和物力的缺乏，往往由行政庭來擔任執行庭的部分執行任務，這就必然導致在審查過程中的馬虎。另外，行政主體容易形成惰性。我國行政主體自行強制執行的前提是必須要有法律的授權。如果行政主體沒有法律的授權，那么它必須申請人民法院強制執行。行政機關可能為了免責或怕麻煩，有可能將本來可以自行執行的事項統統申請人民法院執行，這不但不能充分發揮行政機關的行政管理職能，而且增加了人民法院的負擔。反之，屬于法院的執行事項，本應立即執行，法院故意不執行或拖延時間，會降低行政效率損害相對人的合法權益。最后，人民法院對行政主體提出的申請執行案件，只能進行形式審查，同時由于案件數量的巨大，人民法院作出錯誤執行裁決并強制執行的情況難以避免。在此，違法的行政強制執行并不是行政機關做出的，行政機關不會因此承擔責任，要求法院承擔責任，若法院出現司法腐敗，相對人的維權途徑就更加困難。

2.適當進行擴大解釋，維護行政權威

針對《行政強制法》第十七條的規定，有些強制執行是行政機關的執法部門和執法人員無法親自實施的，就會導致行政強制的軟弱無力的現象，我們認為可以在實踐中適當的進行擴大解釋。所謂擴大解釋，即對法律條文有關詞句的含義作出擴展，使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富，當然，這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過委托來獲得行政強制措施權，則意味著不需要依據“法律、法規”，只需要依據“行政決定”就可以獲得一種對公民人身權和重要財產權產生直接影響的權力，這顯然有違行政法治的精神，也不符合行政強制法定原則。但是，我們也應該看到現實生活中執法空白也是大大存在的，如果將職能進行重新配置會對部門之間的權力和利益產生重大影響，這將是一個長期的部門之間相互博弈的過程。為了維護行政的權威，有必要對第17條進行擴大解釋，以應對執法空白。同時，必須真正解決執法重心下移問題，解決執法重心下移的體制和制度配套問題。還要提高執法裝備的技術化、信息化程度，減少對執法人員數量的過分依靠。

3.合理配置行政強制執行權，加強監督

不同的國家機關的權力應該是獨立的，各國家機關之間是相互監督相互協調的關系，將不同國家機關的職能混淆起來會造成混亂。《行政強制法》第十三條規定行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。此條執行不當，會造成強制執行權的混論，損害公民的合法權益。這里的關鍵問題在于法律設定的標準問題，綜合以上分析，我們認為，應當把握以下兩個標準：其一，涉及重大公益、行政行為內容須及時實現的，授權特定的行政機關。如稅務機關的強制劃撥權等。其二，專業性和技術性較強的，授權特定的行政機關。如專利管理機關的強制許可、外匯管理機關的強制收兌等。而專業性和技術性不強、各行政機關普遍需要的，如強制拍賣、強制扣繳、強制劃撥等，則不宜普遍授權，原則上應由人民法院強制執行。關于代履行和執行罰這種在性質上較溫和，不易造成相對人權益的損害的間接強制執行方法可以適當由行政機關執行，以減輕人民法院的負擔。同時，我們也要加大對行政強制執行的監督，加強權力機關、司法機關、人民群眾與新聞媒體的監督，并加強各機關自身的內部監督。關于人民法院審查方式上應以形式審查為一般原則，以實質審查為例外。

[1]梁癑.行政強制設定后評估制度研究[J].《南京師大學報（社會科學版）》,2013年5期.