我國現行礦業用地使用權流轉制度的問題與立法完善

陳 雪

（112600 鐵嶺縣國土資源局 遼寧 鐵嶺）

我國現行礦業用地使用權流轉制度的問題與立法完善

陳 雪

（112600 鐵嶺縣國土資源局 遼寧 鐵嶺）

1 我國現行礦業用地使用權流轉制度存在的問題

1.1 礦業用地使用權和礦業權的流轉關系不明確

在我國《房地產法》的規定中，“房隨地走、地隨房走”是最基本原則之一。《物權法》同樣做出了相關規定，如建設用地使用權，其依附在相應土地上的建筑物上，并隨之發生一體化流轉，反之亦然。現階段，礦業權依據《礦產資源法》進行流轉，而礦業用地使用權則依據《土地管理法》進行流轉，在我國現行的法律體系尚，尚未針對礦業用地使用權、礦業權問題而設立一個一體化的流轉機制。我國法律目前已經放寬了對礦業權流轉的限制，出售、合作勘探或開采、作價出資等都可以成為礦業權的流轉方式。土地以及礦產資源是一個國家最為寶貴的物質財富，卻未頒布相關法律以實現對上述二者之間流轉關系的有機協調，而是放任不同地方采用不同的做法。上述兩種權利依據各自對應的法律完成各自的流轉，將會制造各種矛盾，不僅增加了交易成本，與此同時還降低了交易的安全系數。礦業用使用權地市場的良性運轉,需要一個完備的法律基礎。礦業用地使用權流轉的相關法律法規的缺失以及礦業用地使用權和礦業權流轉關系不明確極可能造成礦業用地使用權領域出現混亂，制約該權利的正常、高效流轉。在礦業權市場得以更加健全的今天，礦業權具有的流轉性得以不斷加強，礦業權發生流轉時，與之密切相關的礦業用地使用權有無實施一同流轉的現實必要，這亟需相關法律予以保障。

1.2 審批制度分離給當事人造成不合理負擔

我國相關法律僅規定了礦業權也就是采礦權以及探礦權這兩者轉讓所對應的審批制度。相關法律規定，在我國采礦權轉讓僅限于部、省兩級進行審批，礦業權人在申請轉讓礦業權時，應當提交轉讓申請書以及轉讓合同等。登記機關準予轉讓的，轉讓人和受讓人再行到原發證機關申請和辦理相應的變更登記手續；受讓人依據國家規定上繳一定的費用之后，便可依法領取勘查許可證，如此便可正式成為探礦權人。可見，我國在對礦業權轉讓進行審批的時候并不會對礦業用地使用權的轉讓進行審查。我國適用于礦業用地使用權的轉讓規則，詳細規定在《土地管理法》以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中，對于礦業用地使用權，假若不牽扯到用途的變化，出讓國有土地使用權的轉讓不需要經過專門的審批程序，買賣雙方可直接到土地所在地的土地登記機關辦理變更登記。劃撥用地的轉移則需要經過人民政府的批準，并對轉移的價款進行處置。

1.3 礦業權終止后礦業用地使用權難以流轉

我國現行礦業用地主要通過劃撥和出讓的方式取得，通過劃撥方式取得的礦業用地，在礦業活動結束后，隨著礦業權消滅，政府將無償收回劃撥土地使用權，不存在土地流轉的問題。以出讓方式取得的礦業用地使用權，依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，非基于公共利益的需要原則上不可以提前收回，在特殊情況下有償交回。依據我國法律規定，礦業用地使用權的最長存續期限是50年，在實踐中一般都是以最高年限出讓給申請人，而礦業權的最長權利期限只30年，并且在實際操作中礦業權的存續期限都很短。礦業權和礦業用地使用權的權利存續期限不同造成礦業權期限屆滿或者礦產資源在權利存續期間開采枯竭，礦業企業在接下來相當長的時間里仍舊擁有相應的礦業用地使用權。對礦業用地進行調研發現，其大部分位于廣大的農村地區，存在于集體土地之上，區位都較偏，除了進行農業生產外利用價值不大，很難獲得理想的經濟效益，對于礦業企業來京通常情況下僅能用于礦產資源開發的用途。企業在礦業活動結束后必須依法復墾，雖然該地的地類屬于建設用地，但是企業難以用作其他用地，若閑置的話達到期限將被國家收回，現行法律僅有對這類土地可收回國有的規定，未允許其進入二級市場流轉，所以只能用于耕種，自己不能耕種的，雇傭當地農民耕種。以中煤平朔煤業有限責任公司為例，近幾年投入大量資金，復墾土地55000畝。這些土地都實行了征收，為避免復墾土地的荒蕪，企業只能投人大量人力、物力建設生態防護、生態農牧業種植、農牧產品加工、農業觀光等項目，投人很大精力用于農業生產。

2 我國礦業用地使用權流轉制度的完善建議

2.1 明確礦業用地使用權和礦業權的流轉關系

借鑒我國《物權法》對地上附著物與建設用地使用權之間一體化流轉的規定，在法律中也明確礦業權流轉和礦業用地使用權流轉的關系，即礦業權與礦業用地使用權二者在流轉中的依附關系。在《礦產資源法》中明確規定礦業權流轉時，礦業用地使用權礦業權的流轉而進行流轉。當礦業權尚處于存續狀態的時候，不允許對礦業用地使用權予以單獨轉讓。礦業權的取得是礦業用地使用權取得的前提，礦業用地使用權不可能單獨成立，基于礦業用地使用權的附隨性，在礦業權存續期間，礦業權流轉，礦業用地使用權必須隨之流轉，否則，礦業權受讓人的權利將無法實現。當礦業活動結束，礦業權終止時，礦業用地使用權也可以單獨進行流轉。

2.2 銜接礦業用地使用權和礦業權的審批程序

在審批程序方面構建“礦地一體”的高效協調機制，對礦業權、礦業用地使用權各自對應的流轉審批程序予以合理銜接，在嚴格審批礦業權流轉的過程中，同樣需要審批礦業用地使用權，避免發生礦業權無法真正實現的問題。對于礦業權流轉，其審批程序相當繁瑣，因而對相關制度進行設計時，建議允許當事人提前辦理用地轉移的相關手續。在探礦用地使用權流轉過程中，主要依據《合同法》中的債務承擔與轉移規定進行，由當事人締結用地合同，接下來依據這一合同，進入到探礦權流轉的審批環節。在采礦權流轉過程中，采礦權人可按照《土地登記辦法》中的相關規定，辦理土地使用權轉移的預告登記。并將與之有關的諸項證明資料當作“采礦權屬無爭議”的有效證明。如果采礦權流轉批準通過，那么便進入到采礦用地使用權的正式變更登記環節。如果采礦權流轉沒有通過批準，那么相關主管機構則不予辦理。如此一來，能夠有效保障礦業權流轉的高效進行，尤其是保證礦地權屬相一致，從而降低權利糾紛的發生率。

2.3 設立礦業權終止后集體土地的收回制度

對于在集體土地上行使的礦業用地使用權，不論其是以劃撥還是征收方式取得，在礦業活動終止后，應交回集體經濟組織，把土地的使用權返還給農民。位于廣大農村地區的礦業用地，其區位較偏，利用價值不大，除了用于礦產資源開發的用途，也就只能用于農業生產。若依照劃撥土地收歸國有，或者出讓土地符合法定條件由國家收回的方式，這部分土地就由國家享有所有權，但該部分土地因其經濟價值微薄，再作為建設用地進行出讓的可能性就很小，大部分土地將被閑置，但與此同時，農民卻失去了賴以生存的基礎。按我國復墾法的規定礦業用地經復墾后應優先用于發展農業，對礦業企業來將已經失去了意義，但是其已經繳納了土地出讓金，如將土地限制就會被國家收回，自行進行耕種帶來的經濟效益雖小，但投入卻很大，只是礦業用地成為礦業企業的負擔。如此由于復墾后的礦業用地就相應的應當返還給農民繼續使用。基于復墾土地的用途限制，該土地應交回到集體經濟的手中，由農民繼續耕種。這樣不僅盤活了土地，減輕了礦山企業的負擔，也更好的維護了農民的利益。另外，如以地役權的方式取得礦業用地使用權，可以比較理想地解決，礦業用地的后續問題。礦業權人可以在礦業活動結束后，依據地役權合同，將礦業用地交還給土地的原權利人。

[1]陳華彬.民法物權論[M].北京：中國法制出版社,2010:356.

[2]崔建遠,彭誠信,戴孟勇．自然資源物權法律制度研究[M].北京:法律出版社,2012:130-234.

[3]崔建遠.土地上的權利群研究[M]．北京:法律出版社,2004：198-199.

[4]崔建遠.準物權研究[M].北京:法律出版社,2012:90-120.

[5]房紹坤.用益物權基本問題研究[M].北京:北京大學出版社,2006:105-234.

[6]高富平.土地使用權和用益物權——我國不動產物權體系研究[M].北京:法律出版社,2000:25-46.

[7]韓松．物權法的所有權編[M].北京:法律出版社,2006:78-98.

[8]江平.中國礦業權法律制度研究[M].北京:中國政法大學出版社,1991:43.

陳雪（1988.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽人，碩士，助理工程師，研究方向：土地法。