十年砥礪磨一劍 凝心聚力助發(fā)展
——杭州市土地測繪市場化管理1 0年記

□杭州市國土資源局 肖 楓

十年砥礪磨一劍 凝心聚力助發(fā)展
——杭州市土地測繪市場化管理1 0年記

□杭州市國土資源局 肖 楓

2 007年3月1日，杭州市國土資源局出臺了《杭州市區(qū)日常土地測繪業(yè)務(wù)市場化若干規(guī)定》，同年，31家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的企業(yè)通過杭州市國土資源局的土地測繪業(yè)務(wù)條件審核，正式進(jìn)入杭州市區(qū)日常土地測繪市場。這標(biāo)志著杭州市區(qū)日常土地測繪市場全面向社會放開。彈指一揮間，這10年來，通過嚴(yán)格的管理、規(guī)范的運作，杭州市區(qū)日常土地測繪市場化管理模式已經(jīng)成為全市乃至全省測繪管理、中介服務(wù)管理中的一塊招牌一個標(biāo)桿，也為杭州這十年來飛速的城市化建設(shè)奠定了堅實的測繪基礎(chǔ)。

一、發(fā)展歷程

杭州市區(qū)日常土地測繪在2005年以前均由杭州市國土資源局下屬的土地勘測規(guī)劃設(shè)計院實施。2005年，隨著土地勘測規(guī)劃設(shè)計院的改制，杭州市國土資源局開始了日常土地測繪市場化運作的積極探索，通過對測繪單位資質(zhì)核查、綜合考評等程序，選擇了12家綜合實力較強的測繪單位向社會公開推薦。這一做法，在提高測繪成果質(zhì)量，規(guī)范土地測繪市場秩序方面取得了明顯成效。但隨著杭州城市化建設(shè)迅速推進(jìn)，測繪業(yè)務(wù)量大幅增加，原來僅僅推薦12家測繪單位的做法，在實際業(yè)務(wù)需求、充分發(fā)揮市場公平競爭機制等方面已存在較大局限性。為此，杭州市國土資源局于2007年3月出臺了《杭州市區(qū)日常土地測繪業(yè)務(wù)市場化若干規(guī)定》，從2007年3月1日開始，只要有相應(yīng)的測繪資質(zhì)，登記住所在杭州市區(qū)的獨立法人單位都可進(jìn)入杭州土地測繪市場承攬日常土地測繪業(yè)務(wù)，從而將杭州市區(qū)日常土地測繪業(yè)務(wù)全面推向市場，公開推薦的測繪單位達(dá)到了31家。2007年還出臺了《杭州市區(qū)日常土地測繪成果檢查驗收規(guī)定及質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市區(qū)日常土地測繪技術(shù)要求》，對測繪成果技術(shù)要求及質(zhì)量缺陷處置標(biāo)準(zhǔn)予以明確，做到“有規(guī)可依，有錯必究”。

2009年底，為了進(jìn)一步規(guī)范日常土地測繪行為，提高日常土地測繪成果質(zhì)量，全面提升市區(qū)日常土地測繪業(yè)務(wù)的市場化運作水平，提高工作效率，杭州市國土資源局修訂了《杭州市區(qū)日常土地測繪業(yè)務(wù)市場化若干規(guī)定》，將三個開發(fā)區(qū)納入了市場化范圍，并將質(zhì)量缺陷處理方法改為了記分制，即記分達(dá)到24分者暫停公開推薦1年，12分暫停半年。同時細(xì)化了《杭州市區(qū)日常土地測繪成果檢查驗收規(guī)定及質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)》和《杭州市區(qū)日常土地測繪技術(shù)要求》，讓測繪單位有了更全更易執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量缺陷的處置也更趨規(guī)范合理。

2011年6月，根據(jù)全面市場化，消除地方保護(hù)，寬進(jìn)嚴(yán)出的要求，市區(qū)日常土地市場進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，凡符合資質(zhì)條件的測繪單位，在杭有工商登記的辦事處等條件的都可申請從事市區(qū)日常土地測繪工作。市場全面開放后，截至到2017年上半年已有50多家單位申請并獲得準(zhǔn)入，目前杭州市區(qū)日常土地測繪從業(yè)單位名單中共有85家測繪中介機構(gòu)。同年杭州市區(qū)國土資源系統(tǒng)全面啟用了杭州市區(qū)日常土地測繪項目管理系統(tǒng)，將所有日常土地項目成果通過該系統(tǒng)進(jìn)行銜接、下載、審核、入庫、結(jié)案等流程化管理，成果數(shù)據(jù)的管理更趨規(guī)范高效。

2014年為了響應(yīng)市政府關(guān)于加強中介服務(wù)的管理，杭州市國土資源局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中介服務(wù)行為加強中介機構(gòu)管理的通知》，明確了市區(qū)日常土地測繪中介服務(wù)監(jiān)管工作制度，將記分制與市政府不良行為記錄和黑名單制度相掛鉤，并將記分周期從原來的無限期改為以一年為周期予以清零，從而進(jìn)一步改善了市場環(huán)境，提高了測繪中介的積極性。

二、主要舉措

1.嚴(yán)把成果質(zhì)量關(guān)

杭州市區(qū)日常土地測繪市場對測繪單位的政策是寬進(jìn)，但是對測繪成果的政策是嚴(yán)出。測繪單位按照要求完成“二級檢查一級驗收”后將成果提交市國土資源局接收成果。市局相關(guān)部門通過窗口進(jìn)件、初檢、復(fù)核、成果入庫等步驟對測繪成果進(jìn)行多級檢查，另外對存在異議的項目進(jìn)行外業(yè)抽查。通過嚴(yán)格細(xì)致的檢查把質(zhì)量缺陷扼殺在搖籃里，避免對后期用地報批造成不可估量的影響。同時對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量缺陷按照嚴(yán)重缺陷、重缺陷等程度進(jìn)行暫停公布名單的處罰。暫停公布名單期內(nèi)，測繪單位將不能承接杭州市區(qū)日常土地測繪的各類業(yè)務(wù)。從市場化至今，共發(fā)現(xiàn)各類質(zhì)量缺陷178個，其中嚴(yán)重缺陷12個，重缺陷12個，次重缺陷35個，輕缺陷119個。共有37家次測繪單位進(jìn)行了累計273個月的暫停公布名單處罰。

2.建立監(jiān)督約束機制

杭州市國土資源局成立了土地測繪監(jiān)督管理辦公室和質(zhì)量鑒定小組，對測繪單位的公開推薦、質(zhì)量缺陷處置等重大事項進(jìn)行集體決策、多級審核，建立健全監(jiān)管制約機制。同時將符合公開推薦要求的測繪單位名單及質(zhì)量缺陷處罰情況等信息在杭州市國土資源局門戶網(wǎng)站等公共媒介上向社會公布，并設(shè)立監(jiān)督舉報電話，接收社會公開監(jiān)督。再是設(shè)立測繪服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)土地測繪項目銜接、數(shù)據(jù)下載、成果收件、項目結(jié)案等業(yè)務(wù)，將中介機構(gòu)人員與成果審核、數(shù)據(jù)入庫等重要崗位的人員相隔離，做到管辦分離，全過程監(jiān)督，建立了公開、公平、公正的管理平臺。

3.發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢

日常土地測繪市場化伊始，杭州市國土資源局已經(jīng)做好了充分的信息化準(zhǔn)備，自行開發(fā)了杭州市土地測繪成果電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、杭州市土地勘測定界辦公系統(tǒng)等成果檢查及項目管理系統(tǒng)，為市場化的規(guī)范運行、測繪成果的質(zhì)量管理奠定了堅實的信息化基礎(chǔ)。2011年市局又委托軟件公司開發(fā)了杭州市區(qū)日常土地測繪項目管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)可以一體化地進(jìn)行測繪項目的數(shù)據(jù)下載、項目銜接、質(zhì)量檢查、成果入庫的全流程操作，并且將質(zhì)量缺陷處置、測繪單位管理以及項目統(tǒng)計查詢等功能納入該系統(tǒng)，提高了辦事效率，強化了成果質(zhì)量審核機制，提升了市場化管理的高效性、規(guī)范性及可靠性。

4.抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)

因為日常土地測繪業(yè)務(wù)政策性強，相關(guān)要求多且變化快，為了使從業(yè)單位及時掌握新要求同時也為新進(jìn)測繪單位能盡快熟悉掌握相關(guān)政策和業(yè)務(wù)知識，適應(yīng)日常土地測繪工作需要，杭州市國土資源局每年都組織一期培訓(xùn)班，免費邀請測繪單位及相關(guān)基層分局參加。通過細(xì)致的文件解讀、政策宣講、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及對質(zhì)量缺陷的分析，提高測繪單位的業(yè)務(wù)水平，從而提升測繪成果質(zhì)量，更好地為城市建設(shè)用地報批服務(wù)。同時市局不定期地以座談、會議等形式邀請測繪單位、建設(shè)主體以及基層分局等相關(guān)部門單位，聽取他們對于日常土地測繪市場化管理的意見和建議，提高市場化管理的合理性、可行性。

三、實施成效

1.激發(fā)市場活力，提升工作效率

市場化運作后，日常土地測繪從業(yè)單位從最初的12家到31家，再到現(xiàn)在的85家，市場得到了充分競爭，打破了原先賣方市場的格局，建設(shè)單位再也不用追著測繪中介機構(gòu)求便宜點、求快點。相反各測繪單位為確保在競爭中占得先機，不被淘汰，在工作效率和服務(wù)水平上狠下功夫，項目周期明顯縮短，測繪成果完成周期由當(dāng)初的15-20天縮短至目前10天左右，服務(wù)質(zhì)量明顯提高，現(xiàn)在測繪單位不僅提供測繪技術(shù)服務(wù)，還附帶了項目前期的相關(guān)溝通、協(xié)調(diào)等工作，另外市場價格也更趨透明、合理。

2.保持管理壓力，提升成果質(zhì)量

杭州市國土資源局通過嚴(yán)密的審核機制以及嚴(yán)格公正的處罰手段，迫使測繪單位不斷提升自身的業(yè)務(wù)水平以及內(nèi)部管理機制，加強生產(chǎn)、質(zhì)檢等環(huán)節(jié)的管理，提高測繪成果的質(zhì)量。從市場化伊始到2009年底，共發(fā)現(xiàn)各類質(zhì)量缺陷107個，其中嚴(yán)重缺陷9個，重缺陷5個，較重缺陷6個，輕缺陷87個。自2010年實行記分制至今的7年里，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷71個，其中嚴(yán)重缺陷3個，重缺陷7個，次重缺陷29個，輕缺陷32個，測繪成果的缺陷率明顯降低。10年來杭州市區(qū)城市建設(shè)用地報批沒有出現(xiàn)過一期因測繪成果問題引起的重大訴訟、信訪或者報批事故。相反因為測繪中介機構(gòu)細(xì)致到位的調(diào)查、查檔等前期工作，為土地權(quán)利人、建設(shè)單位等解決了諸多歷史遺留難題、土地權(quán)屬爭議等問題。

3.樹立業(yè)界榜樣，驅(qū)動行業(yè)變革

10年來杭州市區(qū)日常土地測繪市場化管理模式引起了全市乃至全省測繪行業(yè)的矚目，也受到了社會各界的認(rèn)可和好評，相關(guān)的測繪領(lǐng)域也紛紛學(xué)習(xí)借鑒。2016年，為進(jìn)一步提升測繪類中介機構(gòu)服務(wù)效能，加強測繪類中介機構(gòu)體系管理，杭州市政府參考土地測繪市場化的經(jīng)驗，開展了杭州市建設(shè)工程項目“多測合一”試點工作，要求開放市場、加強監(jiān)管、提高效率，促使全市的測繪中介機構(gòu)在一個公開、公正、公平的市場化環(huán)境下，齊心協(xié)力為建設(shè)單位服務(wù)、為城市化建設(shè)服務(wù)，助力杭州后G20時代的發(fā)展之路。