歷史違法用地處置路徑的探索與思考

□ 杭州市國土資源局執法監察支隊 陳 勃

歷史違法用地處置路徑的探索與思考

□ 杭州市國土資源局執法監察支隊 陳 勃

近年來，省、市媒體相關欄目多次報道杭州市違法占地問題，其中，相當部分曝光項目屬國土資源部門已立案查處但未處置到位的違法行為。這一方面反映出杭州市違法用地沒有得到有效遏制，甚至在一些地方仍然多發、高發；另一方面也反映出杭州市國土資源執法監管履職不到位、違法查處執行不到位等問題時有發生，失職瀆職風險不斷加大。對此，從2015年起，杭州市國土資源局根據實際工作需要和上級統一部署，多次組織開展歷史違法用地清理整治工作，系統摸排杭州市歷史違法用地處置情況。同時，建德、桐廬等地結合自身實際，大膽創新，出臺了一系列歷史違法用地處置的政策和措施，對各地深入推進該項工作有一定的借鑒意義。本文擬就杭州市歷史違法用地問題和處置辦法進行探討。

一、歷史違法用地定義及主要情形

本文所指歷史違法用地是指自1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》頒布施行以來所發生違法占地未依法處置的問題。

從違法狀態看，歷史違法用地未依法處置到位普遍存在違法用地上的建（構）筑物應拆除未拆除和違法建（構）筑物應沒收未沒收兩種情況。

從國土資源部門履職情況看，主要存在：違法用地行為未依法立案查處；涉嫌犯罪依法應當移送未移送；沒收地上違法建（構）筑物應當移交未移交；作出行政處罰后應申請人民法院強制執行未申請等四種情形。

二、開展歷史違法用地處置工作的重要意義

1.開展歷史違法用地處置是保護耕地的有效舉措

保護耕地是我國的基本國策。杭州本身就人多地少，經濟社會發展勢必還要占用部分耕地，加之耕地的后備資源十分有限，補充耕地的難度越來越大，堅守耕地紅線的任務本來就十分艱巨。而違法違規用地大多占用的是耕地，并規避了占補平衡，只占不補。如果不堅決遏制違法違規用地，耕地紅線就會被輕易逾越，堅守耕地紅線的目標就會落空。

2.開展歷史違法用地是維護社會和諧穩定的重要保障

違法違規用地是社會的“毒瘤”，不僅影響城鄉面貌，而且嚴重阻礙經濟社會發展，如果任其蔓延，必將造成更大的危害。違法違規用地沒有辦理過合法審批手續，對于農民而言，失去了土地，就可能陷入“種田無地、就業無崗、社保無份”的困境，影響社會和諧穩定；對于違法占地者而言，由于沒有合法手續，也會引發很多產權和經濟糾紛，從而成為影響社會和諧穩定的隱患；對于其他人員來說，如果違法違規用地沒有及時得到處置，就會助長歪風邪氣，導致土地管理秩序混亂。因此，必須把違法違規用地這個“毒瘤”徹底切除，還社會一個健康的“肌體”。

3.開展歷史違法用地是提升國土資源部門形象的現實需要

違法違規用地是對法律的嚴重挑釁，是對法治的肆意踐踏，是對群眾利益的公然侵害。查處違法違規用地是國土資源部門的法定職責，既然是法定職責，就必須依法履職，如果國土資源部門對違法違規用地沒有發現，或者面對違法違規用地視而不見，或者睜一只眼閉一只眼，或者處置不到位、“臨門一腳”總是“缺鈣”，那就是失職瀆職，嚴重的就是犯罪。所以，國土資源部門必須主動作為、依法履職、盡職盡責，以實際行動維護國土資源部門的公信力，提升國土資源部門形象。

三、歷史違法用地未依法處置到位的主要原因

1.思想認識不到位

有的地方政府對基礎設施項目的用地隨意性大，在規劃不符、指標不夠等情況下，沒有把功夫下在如何解決用地難題上，而是強行上馬、未批先建，根本沒有用地依法審批的觀念，把國家法律法規放在腦后，甚至認為“因公違法”是敢于擔當的表現；有的地方片面強調以地方社會和經濟發展為重，對農戶超面積占地建附房、企業違法占地態度不堅決，處置不及時，對發現違法用地后沒有采取有力的措施迅速進行制止、拆除，使違法建筑變為既成事實，后續處理難度加大。

2.合法用地保障不足

杭州民營經濟發達，農村經濟條件普遍較好，村組集體公益設施、民營企業、農民建房等用地需求很大，但各地農村建設用地指標缺口均很大，根本無法滿足合理合法的建設用地需求，符合建房條件的農民無宅基地、企業發展無地建廠、集體公益設施無地建設。合理需求得不到合法保障，形成違法用地。在農村，這類違法用地，合理但不合法，且量多、分布散，國土資源執法監管壓力很大，案件查處和執行難度大，阻力大。特別是，對農民違法占地建房問題，法律規定的處罰過于嚴苛，無論占什么地、是否符合土地利用總體規劃，一律要拆除。因用地指標等原因無法取得合法宅基地，農民不得已違法占地建的房屋，往往是投入家庭全部積蓄、甚至舉債，國土資源部門或法院要依法予以拆除，農民可能會不惜以自殘、暴力等方式抗拒執法，嚴重的將引發群體性事件，影響社會穩定，查處、執行難度可想而知。

3.部分法律法規執行力和可操作性不強

土地管理法律法規規定，國土資源部門對土地違法行為的行政處罰主要包括：責令退還土地、恢復土地原狀、拆除或沒收地上新建建筑物、罰款等。對當事人拒不履行行政處罰決定的，國土資源部門要申請法院強制執行。但法律的規定過于籠統，缺乏可操作性，執法實踐中遇到很多問題。比如，對違反土地利用總體規劃將農用地轉為建設用地的違法占地上新建建筑物，依法要予以拆除，符合規劃的，要予以沒收。實踐中，有相當一部分違法占用的土地是部分符合規劃，部分不符合規劃，違法建筑物不可拆分，國土資源部門很難依法作出行政處罰，即使是分部分作出處罰，實際也無法執行。還有，如果違法占用集體土地，符合土地利用總體規劃，依法應責令退還土地，沒收地上建筑物。地上建筑物沒收屬國有資產，土地退還原集體經濟組織屬集體所有，但房地不可分離，責令退還土地的處罰實際無法執行。而且，法律沒有對具體如何執行沒收、由誰接管沒收建筑物、如何處置沒收建筑物等作出明確規定，沒收地上建筑物的處罰決定缺乏可執行性。在實踐中，國土資源部門依法作出的行政處罰，往往是照抄法律條文，不夠具體明確，處罰內容難以執行。如“責令限期改正”“恢復土地原狀”“恢復種植條件”等內容，沒有具體的要求和標準，最終不了了之，即使移交法院也很難執行。

四、歷史違法用地處置措施

歷史違法用地未處置到位原因復雜，利益主體多元，在目前法律法規政策不完善、不明確的情況下，處理風險高，必須采用一案一策的辦法，因地制宜，妥善處置。目前。常規的處置方法有五種。

一是立案查處。對排查發現的違法用地行為尚未立案查處的，必須立即依法立案查處，同時，嚴肅追究有關人員的責任。

二是拆除復耕。借助“三改一拆”“無違建”創建等平臺，將排查發現未依法拆除和復耕案件，依法移交當地鄉鎮政府或“三改一拆”辦公室，并及時拆除復耕，消除違法狀態。

三是移交申請。各地要認真梳理行政處罰決定的執行情況，對應予以沒收的建筑物和其他設施，要及時移交所在縣級以上人民政府或其指定部門；對應予以拆除的違法建（構）筑，要依法申請人民法院強制執行。

四是移送追刑。對非法占用耕地、林地等農用地，改變土地用途，數量較大且造成耕地、林地嚴重毀壞，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安機關立案偵查，嚴厲打擊土地違法犯罪。

五是規范完善。根據浙江省“三改一拆”有關歷史遺留問題處理和城鎮低效用地再開發相關政策，對用地行為按發生時間落實處理處罰后，符合條件的，可及時補辦建設用地審批手續，消除違法狀態。

在近期的違法用地未依法處置問題整改過程中，除了上述有法可依的常規動作外，一些地方為妥善有效解決歷史遺留問題，采取政府發文的形式對法律法規不明確或執行操作性不強的處置方式進行了細化或創新。比如，對農民建房超面積及一些經營性違法建筑問題，一些地方采用收取有償使用金的形式予以處置。對沒收的違法建筑明確了采用公開拍賣、當事人回購、政府安排使用等多種方式進行處置。經初步梳理，各地對歷史違法用地整改一般分為以下幾類。

“拆除類”，非法占用耕地和基本農田的違建納入“必拆類”進行拆除復耕。

“復綠類”，非法占用園地、林地且無主體的違建納入“復綠類”進行拆除復綠。

“補辦類”，市政實施的道路用地及其他公益項目的違建納入“補辦類”進行補辦手續。

“報備類”，村組集體實施建造的屬公益性質的違建納入“報備類”進行備案處置，由政府沒收后交由村組集體管理使用。

“有償類”，在規定時間節點前（如“三改一拆”啟動前）發生的違建納入“有償類”進行收繳有償使用費。

“一戶一宅類”，違法農戶建房且確屬“一戶一宅”的違建納入“一戶一宅類”，原則上要求僅保留村民符合審批要求的主房及必要通行道路，對其余部分（包含附房、水泥地面）拆除復耕。

“待定類”，對部分情況復雜的違建納入“待定類”，由各鄉鎮（街道）根據“無違建”考核驗收要求，專題研究確定處置方式（拆除或補辦）。

從實施情況看，這些 “土政策”“土辦法”雖然可操作性強，但一些政策與上位法存在一定沖突，政策合法性有待商榷。比如，《土地管理法》第七十七條規定，農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。該條款明確，對農民違法建房的，只有拆除一種處置方式，但目前各地普遍采用收繳有償使用費的方式處置。

五、意見建議

1.疏堵結合，保障合法合理用地

地方政府和國土資源部門完善制度設計，積極主動服務，保障社會經濟發展合法合理用地需求，加強引導，減少制度和政策原因導致的違法用地。

2.綜合治理，真正落實黨委政府領導下的國土資源管理共同責任機制

國土資源管理涉及國計民生，涉及利益關系復雜，影響重大，需要各級黨委政府真正落實共同責任機制，統一協調，發揮各部門力量，協作配合，綜合治理，共同維護國土資源管理良好秩序。

3.完善法律法規，強化國土資源執法

修改完善土地管理法律法規，明確國土資源部門制止違法行為可以采取的手段和措施，明確違法行為的法律責任，設置更加科學合理、可操作性強的行政處罰內容，明確相關程序規定。

4.加強協作配合，建立有效合作工作機制

國土資源部門能否有效發現制止違法、是否依法依規行政處罰、處罰決定是否規范，對后面法院強制執行的難易影響較大；法院強制執行到位，能夠給予違法行為最有力的打擊，保證國土資源管理法律法規有效執行。各級國土資源部門和法院應強化依法行政意識，進一步加強溝通，建立行之有效的協作配合機制。國土資源部門應依法制止和查處，規范處罰，盡量減少申請法院強制執行的案件；法院對國土資源部門強制執行申請，應當依法受理，及時進行審查和裁定。