堅持“墾、造、用”相統籌讓保護耕地與保障發展由“兩難”變“雙贏”

□ 瑞安市國土資源局 黃康民

堅持“墾、造、用”相統籌讓保護耕地與保障發展由“兩難”變“雙贏”

□ 瑞安市國土資源局 黃康民

土地是衣食之源、發展之基、環境之本。瑞安是典型的“七山一水二分田”，土地資源匱乏，耕地保有量57.86萬畝，人均耕地面積不足0.4畝。近年來，瑞安市認真按照浙江省、溫州市的決策部署，堅持“墾、造、用”相統籌，邊圍墾、邊造地、邊規劃、邊招商、邊項目落地，五年墾造耕地10781畝，守住了耕地紅線，讓保護耕地與保障發展由“兩難”變“雙贏”，先后獲得全國國土資源節約集約模范縣、全國地質災害防治高標準“十有縣”等榮譽，受到國務院通報表揚，并獲獎勵指標1000畝，還列為全省城鎮低效用地再開發試點和全省土地審批權限下放試點。今年以來，瑞安市將墾造耕地工作列入“十大責任捆綁攻堅”行動，聚焦造地、做地、出讓“三個5000畝”目標，每個項目實行一套任務表、一個工作班子、一名科級干部主抓的“三個一”機制，大力推進灘涂墾造耕地、旱地改水田、標準農田建設。目前，5000畝的墾造耕地計劃已開工1900畝，即將竣工驗收830畝，完成方案評審180畝，進入招投標3000畝；完成存量土地盤活、低效用地再開發784畝；完成土地出讓1916畝。

一、以時間換空間，著力做大土地增量

從戰略高度推進11萬畝海涂大圍墾，近五年瑞安市累計投入資金22億元，已圍墾1.6萬畝。特別是去年安排政府債券5.3億元，專門用于甌飛南片圍墾工程。目前，閣巷、丁山二期墾區全部通過建設用海審批和填海驗收，丁山二期1068畝省統籌墾造耕地項目通過驗收，可直接新增政府儲備建設用地12700多畝、農業用海1737畝。創新“生地先墾”。在丁山二期墾區已批的建設用海區域上挖掘潛力，將城市規劃中近期暫不實施或利用的綠地、學校等規劃用地，先行用于墾造耕地，以解決重點項目耕地占補平衡的燃眉之急。比如，去年完成了丁山二期西南堤綠地帶的墾造耕地項目286畝，今年又在丁山二期墾區再挖潛力，利用建設用海區域新墾造耕地1600畝。創新“同步報批”。丁山三期列入今年計劃的1400畝造地項目中，對總規尚未覆蓋的區域需要規劃選址立項報批的，采取以規劃論證為依據代替規劃選址，并先行啟動墾區道路規劃調整報批，做到墾造耕地項目實施與海域使用報批同步推進，加快墾造耕地項目進度。創新“承諾造地”。對灘涂圍墾造地項目，在高標準配置路溝渠等農田配套設施并完成竣工驗收的前提下，對鹽堿度等土壤理化指標暫不達標的新墾耕地，采取建設項目耕作層剝離利用、排鹽降漬、增施有機肥等土壤改良措施，制定墾后種植方案，逐步提升墾后耕地質量，在重點項目報批時采取“補改結合”的方式，向上承諾耕地質量提升限時達標，把“明天的占補平衡指標”用到“今天的項目”上。目前，已在丁山二期和三期造地項目先行先試。

二、以占定補，切實提升土地質量

根據建設項目占用標準農田多的實際，對墾造耕地項目按標準農田的要求“一步到位”，確保占水補水、占優補優。推行耕作層剝離再利用“制度化”。針對一方面優質耕作層在項目建設中被填埋、另一方面新墾耕地質量不高的問題，完善耕作層剝離利用政策措施，下達年度耕作層剝離任務，并列入鄉鎮（街道）目標考核，規定占用耕地的建設項目必須完成耕作層剝離并經驗收合格后方可辦理供地手續，對于耕作層已經破壞無法利用的，收取每畝3萬元的表土剝離費。特別是對占用耕地面積大、實施時間集中的重點項目，逐一制訂耕作層剝離方案，明確責任單位、計價規則、驗收程序、處罰措施等具體細則，有的建設項目表土剝離深度達到50-70厘米，并統一利用建筑棄土，同步解決土地整治項目土地平整所需的中下部填方土料來源問題。目前，龍麗溫高速瑞安段已全面啟動耕作層剝離，預計可剝離20萬立方米。去年以來，全市完成耕作層剝離1600畝，剝離耕作層土壤40萬立方米，用于2000多畝土地整治項目，全面提升了新墾耕地的質量。比如，上望墾造耕地項目，已實施耕作層土壤剝離再利用200多畝。推行質量監管“專業化”。建立土地整治項目協同管理機制，根據部門的職能和專業優勢加強質量管理，組織國土資源、水利部門負責工程質量監督、檢測，參與工程分項驗收和竣工驗收；組織國土、農業部門負責監督耕作層剝離再利用、耕地質量監督檢查和評定，對于部門無法承擔的專業監測工作，通過政府采購等方式委托第三方機構進行工程質量監督檢測、參與分項和竣工驗收等施工環節。嚴格實行項目法人制、監理制、招投標制等管理制度，公開擇優選用施工、監理單位、項目經理，加強施工、監理合同管理，落實項目履約金、質量保證金等制度，全方位強化土地整治項目的規范管理。比如，每個土地整治項目建立由國土部門干部、項目業主和施工、監理、設計等人員組成的微信管理群，要求監理單位每天通過微信上報工程現場施工、監理情況，及時上傳監理影像、監理日志、檢測資料等內容，跟蹤掌握工程進度和質量。對未按設計方案、合同條款和施工監理規范要求進行施工和監理，導致出現工程質量問題、工期延誤、整改不到位的，除了限期返工整改、依據合同處罰外，還將施工、監理單位及有關人員列入征信“黑名單”，限制其進入建設市場。推行購買服務“社會化”。通過公開招投標方式，統一建立土地整治項目政府采購定點供應商庫，由實施單位與定點供應商直接協商，簽訂委托合同，開展項目設計、監理、測量、耕作層剝離等工作，簡化每個項目均需進行政府公開采購的程序，既加快項目進度，又保障項目質量。特別是對鯉魚沙墾造耕地等較為復雜的項目，采取“EPC+跟蹤審計”模式，由中標單位對工程負總責，實行“設計、施工、采購”一體化，并由項目法人委托第三方機構進行工程資金跟蹤審計，每次工程款撥付前由第三方機構對工程質量跟蹤審計，確保資金安全使用、高效使用。

▲ 瑞安市丁山二期圍區土地整治項目

三、以集約促高效，科學配置土地存量

堅持開源節流并重，突出對重大平臺、重點產業和亮點區塊的有效保障，實現“指標使用最優化”“畝產效益最大化”。讓標準農田長出“綠黃金”。對整治出來的標準農田，重點發展精品農業、高效農業；因地制宜建設美麗田園，推行“農旅融合”模式，發展觀光農業。比如，對塘下土地整治項目，實行統一規劃、統一經營，引入專業運營團隊，打造田園綜合體，大幅提升標準農田的畝產效益。讓圍墾土地引來“金鳳凰”。堅持“畝產論英雄”，推動圍墾土地流向“高科技含量、高附加值、高稅收的”的龍頭項目，緩解全市面上的耕地占補平衡壓力。比如，浙南產業集聚區閣巷分區，集聚了全球第二大光通訊生產商中科光電、溫州首家新三板掛牌企業力諾流體等一批龍頭企業，目前已有89家高新技術企業落地，加速打造智造產業園。又如，丁山二期墾區，引進華峰產業園、馬太新能源汽車產業園、機械裝備產業園等五大產業園項目，讓低效用地煥發“新動能”。把低效用地再開發作為節約耕地占補平衡指標的重要舉措，制訂實施工業項目建設用地集約利用等“八大政策”，騰出低效土地優先用于生產性服務業等新業態項目，近三年實施低效用地再開發1.2萬畝，供地面積閑置率僅為0.02%。特別是去年以來，結合“大拆大整”“大建大美”，系統謀劃打造百大拆改團塊、十大亮點區塊，已實施低效用地再開發5948畝，盤活存量用地1999畝。比如，對東新產城融合示范帶，組建5個“攻堅獅子團”，實行“工分制”考核，目前已騰出低效用地近2000畝，重點招引文化創意、信息技術等生產性服務業項目，打造溫州創新型生產力服務中心。

墾造耕地彌補了瑞安土地資源的短板，承載著瑞安城市發展的希望。瑞安市將堅守耕地紅線不動搖，聯動打好墾造耕地攻堅戰、違法用地殲滅戰和耕地資源保衛戰。從整治中“增地”，大力實施丁山三期、甌飛南片圍墾、鯉魚沙墾造耕地等六大項目，跑出海涂圍墾和墾造耕地加速度。從存量中“騰地”，加快實施166個團塊拆改項目，推進農村土地綜合整治和閑置土地清理。從轉型中“節地”，完善建設用地全過程監管機制，推進項目向產業園區集聚、企業向專精特新轉型，培育發展總部經濟和樓宇經濟，全面強化轉型大支撐、開辟發展大空間。