關于當前國土資源執法案卷質量評查工作的思考

□ 浙江省國土資源廳執法監察局（總隊） 伍 亞

關于當前國土資源執法案卷質量評查工作的思考

□ 浙江省國土資源廳執法監察局（總隊） 伍 亞

案卷是執法查處全過程的記錄，呈現了行政機關查處違法案件的程序和實體內容，是執法人員法律意識、法律素質、政策水平和業務能力的綜合體現。案卷質量，直接反映行政機關和執法人員的工作水平，關系到查處工作效果。案卷質量評查是利用倒推的方法，從實體、程序、證據收取、法律適用和材料歸檔等方面，對已辦結案件進行全面的檢查，評估行政執法行為的合法性和規范性，是一種事后監管措施。通過評查，發現問題，整改糾錯，督促行政機關和執法人員提高依法行政的意識，加強和改進執法查處工作，提高辦案水平和質量。

一、當前執法案卷存在的問題及原因

案卷評查中發現，違法案件辦理的質量和辦案水平存在較大差異，與“嚴格規范公正文明執法”的要求存有一定差距，個別執法監察機構和執法監察辦案人員在辦案中還存在一些不可忽視的傾向性問題。

1.思想認識方面

思想不夠重視，標準規則意識不強。國土資源案卷質量評查工作是國土資源部執法監察局安排的一項年度性工作，是提高辦案質量，減少履職風險的有效手段。但從落實的情況來看,絕大部分單位思想認識到位，工作落實扎實，能定期開展案卷質量評查工作，辦案質量明顯提高。但是，也存在思想不夠重視，工作落實不扎實，不按照上級的要求和標準開展工作的問題，導致辦案水平和能力下降，制約提高辦案質量的一些“短板”問題長期得不到糾正。

2.程序方面

部分程序缺失，不符合法定要求。一是缺少違法線索核查和行政處罰執行記錄。評查發現在案件辦理過程中違法線索核查和《行政處罰決定執行記錄》缺失問題普遍存在。主要是對《國土資源違法行為查處工作規程》（以下簡稱《規程》）學習不夠，還是按老套路辦案。二是未按規定指定案件承辦人員。評查中發現不少案卷存在立案呈批表上未指定案件承辦人員的情況。主要是負責人責任心不強，沒能按法定要求簽批辦理。三是告知程序缺失。個別辦案人員缺乏應有法律程序觀念，對當事人享有的申請回避、申辯、陳述權利沒有履行告知義務。四是辦案程序倒置。個別案卷中存在違反先立案后調查的程序，調查取證已經在立案之前完成。出現這類問題大部分是將初始核查和取證作為立案后的調查取證，嚴重違反辦案程序，所取得的材料也不具備應有的法律效力。五是行政處罰執行記錄程序缺失。行政處罰決定生效后，當事人應當在法定期限內自覺履行行政處罰內容，國土資源主管部門應當根據執行情況制作《行政處罰決定執行記錄》。但是從評查情況看，基層對這項目工作還不夠重視，很多辦案人員忽視這一環節，沒有制作《行政處罰決定執行記錄》，案卷中存在執行記錄缺失問題。

3.實體方面

證據材料收集不全面，法律文書制作不規范。一是證據材料獲取不符合要求。評查發現案卷中不同種程度存在諸如書證復印件，未注明出處、取證時間，無提供者簽字或蓋章，多頁未蓋騎縫章，詢問筆錄制作過于簡單，不符合相關要求，對違法事實詢問和記錄不詳實，筆錄每一頁無調查人員簽字，未標注筆錄的總頁碼和分頁碼，無現場勘測筆錄等問題。導致問題的主要原因是辦案人員法律效力和法律風險意識不強。二是案件審理記錄不嚴謹。評查中發現案件審理不認真、走過場的現象比較嚴重。有的單位對審理環節的重要性認識不足和個別記錄人員責任心不強，造成個別案卷無案件審理資料、案卷集體會審記錄過于簡單、沒有逐一記錄參加會審人員發表的意見、有的辦案人員還全程參與案件會審等問題，明顯不符合案件審理的要求。三是法律文書制作不規范。從評查情況來看，參評案卷普遍存在調查報告格式不規范，內容不全，違法事實敘述簡單的問題；行政處罰決定書、告知書、催告函等法律文書格式不規范，個別案卷中還存在主要內容缺失現象。四是案卷歸檔不規范。參評案卷中，案卷封面制作、卷宗編號、目錄填寫不規范，歸檔材料不全，裝定順序混亂等問題突出。

二、做好案卷質量評查工作的幾點思考

1.充分認清案卷質量評查工作的重大意義

一是做好案卷質量評查工作，是落實全面推進依法治國要求的重要舉措。2004年以來，為落實全面推進依法治國要求，加強依法行政，中央到地方就案卷質量評查工作多次發文，充分說明了加強案卷質量評查工作的重要性和重大意義。二是做好案卷質量評查工作，是規范執法和提高辦案質量水平的有效途徑。案卷質量評查是一種事后的監管措施，其主要目的是通過對已經辦結案卷的審查，發現問題，及時糾錯，改進和規范違法案件查處工作，提高辦案質量和水平。11年來，各地按照省廳要求開展案卷質量評查工作，辦案水平和質量提高較快，加強和改進執法查處工作作用明顯。三是做好案卷質量評查工作，是降低履職風險和實現自我保護的重要手段。案卷是執法查處工作的全程展示，詳細記錄了執法工作機構和人員履行職責的過程。執法查處工作中的不規范、不到位、亂作為等問題，會在案卷中充分地暴露出來。近年來，各級紀檢監察、審計、檢察機關對國土資源主管部門的履職情況給予了高度關注，其中執法監察工作是重中之重。因此，在規范執法行為、提高辦案水平的同時，要重視案卷歸檔工作，提高案卷質量，積極防范和降低履職風險。

2.堅持“查、處”兩手都要抓兩手都要硬

案件的調查技能和處理技能，是執法查處人員的基本功，也是執法查處人員的立身之本、核心競爭力，這兩項技能關系密切，相輔相成。首先要會調查，這是基礎，而處理是執法能力的集中體現，如果調查不到位，處理也很難到位，更談不上形成優秀的案卷。一個優秀的案卷，應當全面反映調查處理的全過程，能夠體現出有完整證據鏈支撐的違法事實，有核心證據的認定，也有明確的違法性質和相應的法律責任；能夠反映出處理決定的形成過程和處理結果，以及處理決定的執行情況等。在案卷評查中，經常會看到有些卷宗較為混亂，程序上、實體上都存在明顯錯誤，根源還在于案件調查的本身有缺陷。如何能夠在復雜的違法案情中找到違法的真相，通過詢問筆錄、書證、物證、勘測、鑒定、評估等手段，盡最大可能地查明違法事實，進而準確地確定違法性質和違法責任，形成相應的處理決定，這既是案件調查的過程，也是打造一個優秀卷宗的組成要素。一個優秀的案卷，要確保在調查過程、證據鏈的構建、事實認定、法律適用、自由裁量權的行使、處理決定、執法效果等方面經得起評查與檢驗，努力提升查處技能是根本保障。

3.堅決把標準和規矩挺在前面

案卷是查出來的，不是寫出來的，也不是經后期加工編造出來的。在日常執法查處中要有規矩意識、標準意識，把功夫下在日常，按照辦案流程和要求一步一步嚴格辦案，形成良好的執法習慣。2014年以來，國土資源的違法案件查處工作有《規程》作為辦案手冊，更應注重“程序”，這是依法行政、嚴格規范執法的必然要求。個人認為，部國土資源制定《規程》的目的，是力求程序與實體并重，解決原來“師傅帶徒弟”只可意會、很難言傳的傳統學習模式，通過《規程》的規范，以程序為主線來檢查實體。《規程》把與國土資源查處工作相關的法律法規政策梳理集成，目的是為了讓執法人員易學好用，快速提高執法辦案能力，建立起統一規范、標準一致的學習參考模式。要解決好照“葫蘆”畫 “瓢”的問題，就應當把規矩和標準挺在前面，嚴格按照《國土資源行政處罰辦法》《規程》來執法辦案。同時，也要切實加強對新法律、新政策、新問題的學習研究，不要照本宣科把《規程》用死，隨著相關法律政策的更新，執法工作也要與時俱進、及時作出調整。制作法律文書同樣要堅持規矩和標準，要把查處的成果轉化成高水平的法律文書。

4.注重法理與常識的把握

案件的調查處理以及法律文書的制作，在邏輯和推理上，法理和事理常識要與證據鏈和法律文書契合，否則結論就會出現問題。在近幾年評查的案卷中，出現過很多諸如將違法批地認定為違法占地，以罰代刑，不符合結案條件就結案，立案后處罰不及時又不辦理延期手續嚴重超時限的，還有辦案程序倒置不符合常識等不符合法理的問題。案件沒有依法依規進行查處，案卷內的東西毫無關聯，甚至有事后加工成分等不符合常識的問題比比皆是。在當今巡視督查、信息公開、公益訴訟等監督力度不斷加大的新常態下，必須要保證案件的查處和法律文書的制作經得起推敲，經常用法理用常識來檢驗。只要注重好法理與常識的把握，就可避免一些低級錯誤地發生，這也是確保依法履職，降低履職風險的有效途徑。