產業政策治理模式創新的政治經濟學

□ 顧 昕

產業政策治理模式創新的政治經濟學

□ 顧 昕

產業政策之爭關涉到中國改革與發展中國家-市場-社會關系這一重大現實和理論問題。由于產業升級和創新發展中存在著相當程度和相當范圍的市場失靈，產業政策的確是不可或缺的。產業政策合理施為的首要環節，在于界定合適的政策工具和治理機制，有為政府必須是有限的。產業政策的有效施為的重中之重，一方面必須基于市場機制的有效運作，另一方面必須在于其決策、實施和評估環節中引入社群機制。就國家-市場-社會關系而言，政府干預是否必要的問題其實并不是問題，真正的問題在于政府如何干預，或者說，政府干預能否以順應甚至強化市場機制-社群機制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制-社群機制的方式來進行。

產業政策；有效的有為政府；新發展主義；新自由主義；發展型政府

由林毅夫和張維迎激發的產業政策之爭，引發中國經濟學界和公共政策學界展開大辯論。2015年底，中央經濟工作會議曾將“產業政策要準”作為推進深化經濟改革的五大政策支柱之一(第二根支柱)。*參見人民網報道：http://finance.people.com.cn/GB/8215/392239/401049/index.html。這一政策提法顯然不會無的放矢，產業政策不準、不靈、不妙的事情，層出不窮。在諸多新鮮大案刺激下，兩位知名經濟學者延續多年來唇槍舌劍的火力，自2016年8月末開始開展新一輪爭論：張維迎力主廢除一切形式的產業政策，*張維迎在亞布力中國企業家論壇2016夏季高峰會(8月25日西安)演講中發出此呼吁，參見新浪財經的報道：http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-08-25/doc-ifxvixeq0447685.shtml。而林毅夫則力辯產業政策不可或缺。*林毅夫：《產業政策與我國的經濟發展——新結構經濟學的視角》，載觀察者網，2016年9月14日，http://www.guancha.cn/LinYiFu/2016_09_14_374342.shtml。產業政策之爭之重要，甚至被《南風窗》定位為“一場關乎中國前途的辯論”，*楊軍：《林毅夫張維迎之爭引發的思考》，《南風窗》，2016年第21期(10月12日)。堪稱新世紀的“問題與主義之爭”。*顧昕：《有效的產業政策從哪里來》，《南風窗》，2016年第22期(10月19日)。林張之爭吸引了眾多經濟學家的參與，甚至國家發改委的官員也加以回應。2016年11月9日，林毅夫和張維迎在北京大學朗潤園開展了一次面對面的辯論，而此后，有關產業政策的爭論在經濟學家和其他學者之間延續。*林毅夫-張維迎的辯論資料和視頻，以及隨后諸多學者的評論，在很多微信公眾號中均有刊發。在自媒體時代，微信公眾號已經開始取代紙媒，成為資訊最為快捷的傳播渠道。關于林張辯論的文字材料和視頻，可參見微信公眾號“經濟學原理”(微信號：jingjixue_yuanli)2016年11月9日、10日、12日。

這場爭論的核心議題是政府與市場的關系以及政府職能的定位。這不僅是經濟學的永恒論題之一，其實也是發展政治學、發展社會學和公共管理學界關注的核心論題之一。圍繞這一問題，爭論的主線是兩大意識形態，即新自由主義(neo-liberalism)與新發展主義(neo-developmentalism)。百年前，自由主義者胡適主張“多研究問題、少談些主義”，但殊不知，研究問題與厘清主義實則交織在一起，成為難分難解的麻團。

新自由主義，或者說市場自由主義，一直是主流經濟學尤其是新古典經濟學所尊奉的意識形態；而新發展主義則是發展政治學和發展社會學研究領域的重中之重，理論建構和經驗研究色彩斑斕，其核心是為發展型政府(the developmental state)或政府主導型發展模式(state-led development model)提供學理依據。*顧昕：《政府主導型發展模式的調適與轉型》，《東岳論叢》，2014年第10期。然而，新發展主義的發展本身也歷經波折，今天也正處在理論轉型的十字路口。*顧昕：《發展主義的發展：政府主導型發展模式的理論探索》，《河北學刊》，2014年第3期。主義的梳理，可以幫助我們廣闊的視野中辨清爭論觀點的理據和根基，從而明確研究問題的分析框架和探索方向。為此，本文將林毅夫和張維迎引發的產業政策之爭置于國際比較發展研究的視野之中，從九個方面梳理新發展主義的理據，討論產業政策治理模式創新的政治經濟因素。

一、發展型政府是全球性現象，但產業政策到底是否有效？

(一)“產業政策廢除論”是否有道理？

除非認可無政府主義，否則“產業政策廢除論”在現實世界中是不切實際的，這一點不僅適用于發展中世界的趕超型國家，也適用于發達世界的領先型國家。相對來說，發達國家的產業政策盡管規模并不浩大，卻更加有效，也更加合理。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanisms and Effectiveness.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2009.即使在產業政策很少上頭條的美國，產業政策的施為，無論是在聯邦政府層次，*Mariana Mazzucato,The Entrepreneurial State:Debunking Public vs.Private Myths in Risk and Innovation.revised edition.London and New York:Anthem Press,2014.還是在地方政府(州政府)層次，*Peter Eisinger,“Do the American States Do Industrial Policy?” British Journal of Political Science,Vol.20,No.4 (1990),pp.509-535.都如影隨形。在二十世紀八十-九十年代關于產業政策和東亞發展奇跡的大辯論中，西方學界一般認為產業政策、發展型政府或政府主導型發展模式與美國根本不沾邊，但進入新世紀之后，有學者在國際頂尖政治學學刊上發表學術論文，稱在美國其實存在著一個“隱形的發展型政府”。*Fred Block,“Swimming Against the Current:The Rise of a Hidden Developmental State in the United States.” Politics and Society,Vol.36，No.2 (2008),pp.169-206.

事實上，對很多致力于推進所管轄地區經濟發展的政府來說，實施產業政策的沖動是難以抑制的。承認產業政策無所不在、難以廢除，只是基于現實的考量，并不表明產業政策一定有理、有用、有利。很多人，包括就林張之爭表態的發改委官員、*2016年9月15日，國家發改委發言人趙辰昕在鳳凰衛視記者有關林張之爭時評論說，目前世界各國，無論是發達國家還是發展中國家，都在使用產業政策，中國也如此，但當前產業政策存在問題，需要認真評估，參見http://finance.ifeng.com/a/20160916/14883194_0.shtml。林教授本人以及眾多人士，尤其是很多產業界人士，均認為產業政策無所不在，別國搞得，為何中國搞不得？但事實性的存在，并不能證明張維迎廢除論的道理不成立，只是表明“廢除論”不切合實際而已。西哲黑格爾有名言：存在就是合理的。此話其實可以有各種解讀，但反過來的一句話也是合理的，即并非存在的就是合理的。否則，普天之下一切形式的改革都可以廢除了。

要論證產業政策的必要性，需要比“無所不在論”或“別人都搞論”更強有力的理據。如美國著名政治經濟學家詹姆斯·羅賓遜(James Robinson)所說，“我們有充分理由從經濟學理論中得出結論：產業政策可以是社會所需要的，并有可能促進經濟增長和發展”。*詹姆斯·羅賓遜：《產業政策和發展：政治經濟學視角》，《比較》，2016年第1輯(總第82輯)。“產業政策必要論”的理據，說一千道一萬，就四個字“市場失靈”。無論是模仿型產業的發育，競爭型產業的升級，還是創新性產業的勃興，在新發展主義者筆下，都存在著廣泛的市場失靈，尤其是新古典主義經濟學也承認的兩大市場失靈，即外部性和公共物品。

特別值得注意的是，作為政府積極干預主義的倡導者，諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Stiglitz)直接論及了產業政策在經濟學理論中的依據，即“看不見的手”不存在，市場失靈比比皆是，而彌補或矯正市場失靈的需要也就應運而生了；原則上，政府可以扮演這個角色，也有可能把這個角色演好。把這個原理應用到產業發展之上，最為關鍵的環節在知識的創新、擴散和發展。一方面，新興產業的發展以及已有產業的升級都同創新有關，而新知識的產生和傳播都具有公共物品的特征，創新過程本身也充斥著市場失靈，這就為產業政策的必要性提供了理論基礎；另一方面，產業政策在施政方式方面也有必要進行創新，最為關鍵的是如何辨識產業發展中的新市場失靈，并找到適當的方法來彌補并矯正市場失靈。*Joseph Stiglitz,“Development Policies in a World of Globalization,” presented at the seminar “New International Trends for Economic Development” on the occasion of the fiftieth anniversary of the Brazilian Economic and Social Development Bank (BNDES),Rio Janeiro,September 12-13,2002.

有一種看法認為，即便產業政策有所必要，也只能局限于模仿型產業和競爭性產業，斷不能在創新型產業有所作為。創新型產業的勃興，只能依賴于企業家在市場機制的激勵下所進行的發明和創新，并通過“創造性破壞”的過程推進經濟發展。政府斷不可能慧眼識珠，能在新事物尚未創造出來之前于泯泯眾生中挑出創新者。

然而，林教授對此不以為然，他寫道：“發達國家的學者對創新的研究以發達國家的現象和經驗為主要依據，因發達國家的產業和技術已經在全球的前沿，因此，對發達國家而言，創新必然等于發明；但是，對于發展中國家而言，創新可以是引進也可以是發明。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

在這里，林教授所為，是對發展中世界與發達國家的創新型產業進一步細分，以辨別政府有為的空間。但實際上，即便是在純粹意義上的創新型產業，政府固然不可能辨別出創新者，但這并不意味著政府不應該基于一定的產業范圍內制定出特殊的政策，以鼓勵創新。產業政策與創新政策的融合，確為國際學界前沿的一個探索領域。*Patrizio Bianchi and Sandrine Labory,International Handbook on Industrial Policy.Northampton,MA.:Edward Elgar Publishing,Inc.,2006.本書收錄了多篇論文，討論了與產業政策相關的科學政策、技術政策和創新政策。

(二)新自由主義的有限政府論，在中國依然是空谷足音。

林毅夫倡導“有為政府論”，而張維迎則捍衛“有限政府論”。依筆者之見，“有限政府論”的睿識，正是“有為政府論”的根基。有為政府的重中之重，在于保障權利(尤其是產權)、捍衛契約、維護穩定(包括宏觀經濟穩定)、提供公共物品、促進社會公平。政府在這若干領域發揮積極的作用，才是有為政府的核心要義。如此這般的政府職能，正是新自由主義(或“華盛頓共識”)的界定。

在發展政治學和發展社會學領域，不少學者在高舉反對新古典主義的大旗之時，對市場力量和市場機制的積極作用也不免頗有質疑。*Linda Weiss and John M.Hobson,States and Economic Development:A Comparative Historical Analysis.Cambridge:Polity Press,1995.林毅夫并非如此，他認同“有效市場論”，對新自由主義僅持溫和超越的立場。中國經濟三十多年的騰飛，真正的秘訣就在于市場力量從政府的捆綁中逐漸擺脫出來。政府縮回計劃之手，才是造就中國奇跡的主要因素。在這一點上，筆者對政治學界和社會學界頗為流行的對“市場化”(或“空想市場主義”)的批判，不以為然。市場機制在中國遠未發育成熟，發育并完善市場機制的主張絕非空想。正如文貫中教授在評論林毅夫產業政策之論時所說，中國市場化不是過了，而是十分不足。*文貫中：《中國市場化不是過了，而是十分不足》，《第一財經日報》，2016年10月25日，網址：http://www.yicai.com/news/5142715.html。

市場機制發育成長的核心在于制度建設，而制度建設雖有非政府力量推動，但歸根結底必為政府之功。市場制度建設的要害在去行政化，但去行政化卻只能通過行政力量的施為方能成就。筆者稱之為“去行政化弔詭”或“去行政化悖論”。行政力量無所不在，維護穩定作為其施政重點并不為奇，但其施為者是否有足夠的動力在權利保障、契約維護、公共物品提供和社會公平促進上積極有為，卻大有可思慮之處。這就需要市場力量和社會力量有所作為，加以推動，而學界的洪荒之力，多多少少還有一定的影響之功。

有限政府論的精髓在于，任何政府的能力都是有限的，無論是認知能力還是財政能力，因此必須有所不為才能有所為。當今中國，在權利保障、契約維護、公共物品提供和社會公平促進(尤其是社會保障上)這四大領域，政府施為既不積極也未有為的情形依然比比皆是，在此情況下，著力推動政府在產業政策上積極有為，從公共資源最優配置的角度來考慮，極有可能并不是最優的。

基于有限政府論，我們還可以引申出另一個重要觀點，即有為政府的施為具有輔助性。由于產業政策在主流經濟學中一直遭到冷遇，是一個不受歡迎的辭藻，因此有些國際文獻也用“公共扶持政策”(public support policy)來替代“產業政策”(industrial policy)一詞。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanism and Effectiveness.Basingstoke,UK.:UK.:Palgrave Macmillan,2009,p.3.既然采用“扶持”這個字眼，這就意味著，市場機制在資源配置上依然發揮基礎性作用，而作為政府干預手段之一的產業政策只不過是一種補充，其目的要么是強化、要么是調整純市場力量的資源配置效果。

(三)厘清產業政策的邊界，依然重要。

就林張之爭，不少圍觀者目光如炬，早看出爭論雙方的產業政策觀并不一致。擁簇們的“產業政策”是一個大布袋，與質疑者們所質疑的小錦囊不是一回事。前者常常將政府實施知識產權保護、扶持基礎科學研究，也視為產業政策，但這些作為是因為創新和科研具有社會效益，即經濟學家所謂的“正外部性”，實屬新自由主義者也認可的政府職能。田國強等學者就質疑林毅夫對產業政策的界定過寬。*參見騰訊原子智庫的報道：http://finance.qq.com/original/yzxs/LTPK.html。事實上，在11月9日的辯論中，張維迎對林毅夫的首要質疑點就在于產業政策的邊界。

就此，林教授認為，“認為發達國家支持基礎科研的做法是支持創新，不屬于產業政策，這個看法值得商榷。”他在與筆者的電郵交流中曾詳加辯駁：

“發達國家的產業已在世界前沿，其創新需靠自己的研究和開發(R&D)，開發出來的產品和技術可以申請專利，因此企業有積極性去做，但研究出來的知識雖然是新技術新產品開發的基礎，可是由于投入大、周期長、風險高，而且研究出來的是屬于公共產品的知識，企業沒有積極性去從事，如果政府不支持，企業的開發就有困難，但政府可用來支持基礎科研的經費有限，不可能什么科研都支持，這種對科研資金的配置，也就決定了發達國家什么產業會得到發展，所以，屬于產業政策范疇。Mazucato發現美國現在在世界領先的產業早期的科研都是政府支持的，也就是美國政府對其科研資金必須進行配置，所以她將其2011年出版的研究美國等發達國家產業發展的書取名為The Entrepreneurial State。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

當然，任何邊界都有一定的寬度，從而導致“不同事物”的重迭，因此創新政策與產業政策不可能截然相分。誠如林教授所言，政府對特定產業中企業的研發活動進行補貼，或支持面向特定產業的非營利性科研機構，都是政府科技與創新政策的組成部分，當然亦可被視為產業政策的一部分。

不過，在論述“有為政府”之時明確政府有為的邊界，并從分析的角度，將科技政策、創新政策和產業政策有所區分，依然是必要的。謹守分際固然殊難為之，但學術之爭也常定義的外延過寬而自損論辯的銳度。在國際學界，將產業政策寬泛化的論述，在發展主義的文獻中也俯拾皆是，其特點是把政府在基礎設施的建設、國防產業的發展、*Gregory Hooks,“The Rise of the Pentagon and U.S.State Building:The Defense Program as Industrial Policy”,American Journal of Sociology,Vol.96,No.2 (Sep.,1990),pp.358-404.研究與發展等領域的積極施為等，一股腦地都視為“產業政策”，從而為發展型政府無所不在論、無所不能論背書。*Fred Block,“Swimming Against the Current:The Rise of a Hidden Developmental State in the United States”,Politics and Society,Vol.36，No.2 (2008),pp.169-206.這種論辯方式，其實并不有效。如果把一個大口袋當做一件事情的肇因，到頭來只能收獲一大堆雜糧。

產業政策指政府通過改變資源在不同產業之間的配置對經濟活動施加的干預。產業政策被分為兩類：橫向政策和縱向政策。橫向政策是指跨行業的公共部門扶持措施，以幫助眾多行業內的所有企業應對共同的市場失靈問題，包括具有一定基礎性的研發；換言之，橫向政策并不具有選擇性，并不針對特定的行業或企業。與之相對，縱向政策是指公共部門面向特定行業或企業的扶持措施，以應對這些行業或企業所面臨的市場失靈問題，包括規模經濟、空間外部性、市場力量不足或市場力量泛濫。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanism and Effectiveness.Basingstoke,UK.:UK.:Palgrave Macmillan,2009,pp.5-6.在對產業政策進行分析時，不僅有必要厘清產業政策的邊界，也有必要對不同類型的產業政策加以細分。

(四)產業政策是否有用，并非偽命題。

產業政策之爭的另一個基礎性話題，在于辨別產業政策是否有效或有用。當然，探究這個問題，不能采用“三七開”或“二八開”的評論方式。產業政策失敗的案例俯拾皆是，而成功的案例卻寥若晨星，這一點即便是產業政策的擁簇如林毅夫教授也予以坦承。但從邏輯上講，即便可以斷定產業政策的案例少數成功、多數失敗，也不能判定產業政策無用論。

有用與否，需要對每一個貌似成功的案例進行分析。無論采用定性還是定量的分析方法，都要將產業政策與產業發展之間的相關關系和因果關系分辨清楚。可是，要做到這一點，知易行難。例如，產業政策在造就“東亞奇跡”中究竟是否有用，對這一問題，學界竟然也難有一清二楚的結論。1997年，世界銀行首席經濟學家斯蒂格利茨和世行發展經濟學研究部主管尤素福主編了《東亞奇跡的反思》一書，全書絕大多數章節引述了很多技術性研究成果，強烈懷疑產業政策的有用性，*Shahid Yusuf,“The East Asian Miracle at the Millennium”,in Joseph E.Stiglitz and Shahid Yusuf (eds.),Rethinking the East Asian Miracle.New York:Oxford University Press,2001,pp.1-53.但斯蒂格利茨在總結性一章中，卻對這些技術性研究成果大加質疑。*Joseph E.Stiglitz,“From Miracle to Crisis to Recovery:Lessons from Four Decades of East Asian Experience”,Joseph E.Stiglitz and Shahid Yusuf (eds.),Rethinking the East Asian Miracle.New York:Oxford University Press,2001,pp.509-526.

由此看來，就產業政策有用論，學界的實證研究努力，依然需要淬煉。這其中，關鍵性變量在于如何度量產業政策施為的力度。唯有如此，我們才能在為數不多的成功案例中，分辨出產業政策之功的真正所在及其功效的程度。在這一方面，中國學者尤有施展所學的空間。

二、從挑選贏家到提供服務：產業政策的施政模式需要創新

(五)舊發展主義的“挑選贏家論”，的確是可以廢除的。

林毅夫產業政策之論的基礎是其新結構主義經濟學，其探索重點放在如何依據比較優勢理論來甄別具有增長潛力的產業，把發展主義國際文獻中通行的調侃性說法“挑選贏家”變成了堂堂正正的“挑選冠軍”。*林毅夫：《新結構經濟學：反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社2012年版，第153-156頁。但這一探索重點的選擇是大可商榷的。

其實，這一商榷不僅在國內學界發生，也在國際發展學界展開了。2009年，在英國《發展政策評論》學刊的組織下，劍橋大學的韓裔學者張夏準(Ha-Joon Chang)與林毅夫就產業政策是否應該基于比較優勢理論曾展開了一場辯論。張夏準是批判新自由主義的急先鋒，也是發展型政府以及產業政策堅定支持者，但他不認為“挑選贏家”的要領在于精通比較優勢理論，因為依照比較優勢理論，樸正熙只能致力于泡菜產業的發展，絕不會大力推進電子、汽車、造船和鋼鐵業；*Justin Lin and Ha-Joon Chang,“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang”,Development Policy Review,Vol.27,No.5 (2009),pp.483-502.林毅夫也同意不能依照靜態的比較優勢理論來“挑選贏家”，但他最后的結論主要是既要基于既有比較優勢又要超越既有要素稟賦的辯證之論。*林毅夫：《新結構經濟學：反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社2012年版，第106-132頁。

發展經濟學大師羅德里克認可林毅夫的不可或缺論，對新結構經濟學高度重視產業政策積極作用的取向，曾給予大加贊揚，但他對林毅夫在甄別比較優勢方面下苦功明確表示不解。在羅德里克看來，無論采取何種版本的比較優勢理論，都無法為產業政策的施政提供任何指南。*林毅夫：《新結構經濟學：反思經濟發展與政策的理論框架》，北京大學出版社2012年版，第50-53頁。

羅德里克的思想獨樹一幟。一般而言，產業政策必要論的支持者多持反對新古典主義的立場，但羅德里克則堅守新古典主義。在羅德里克看來，經濟學教科書中所講授的新古典模型，是在一系列業已明言以及尚未厘清的約束條件下證明了市場機制的有效性；當約束條件有所變化之后，市場機制有效性就會有所折扣，而此時矯正措施也就有所必要了。由此看來，基于新古典模型將市場機制視為經濟發展的靈丹妙藥，顯然是對新古典主義的錯誤解讀。從同一個新古典模型所推導出來的發展戰略，必將隨著約束條件的不同而有所不同。因此，羅德里克一部國際暢銷書的書名為《相同的經濟學，不同的政策處方》。*Dani Rodrik,One Economics,Many Recipes:Globalization,Institutions,and Economic Growth.Princeton:Princeton University Press,2007.

然而，林毅夫認為，即便是羅德里克這樣的非教條主義的新古典主義者，也未能認清新古典主義在經濟發展問題上的盲點。他在與筆者的電郵通信中寫道：

“接受新古典主義的學者即使支持產業政策一般也對挑選勝者有所保留的原因主要是現有的新古典經濟學理論缺乏產業結構，因此，無從理解產業結構變遷的決定因素，也就無法抽象出產業選擇的原則和方法。而這正是新結構經濟學想作出貢獻的地方。我的產業選擇和因勢利導的框架，以及發展中國家5種產業的劃分，在非洲國家和國內地方政府的運用中實際上收到了立竿見影的效果。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

其實，“挑選贏家論”更大的危害，在于將產業政策的主政者和實施者想象為諸葛孔明再世，甚至是觀世音顯圣。這一點在發展政治學和發展社會學中的“發展型政府”或“發展主義”學派中尤為明顯。依照此派理論，發展型政府具有很強的“國家自主性”，即與社會利益集團保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專業人士組成經濟官僚機構，獨立自主地制定出具有前瞻性的發展戰略；*Woo-Cumings,Meredith (ed.),The Developmental State.Ithaca:Cornell University Press,1999.進而，發展型政府還有能力故意“把價格搞錯”，從而將有限的資源引導到能夠促進整個經濟體長遠發展的戰略性產業之中。*Alice Amsden,Asia’s Next Giant:South Korea and Late Industrialization.New York:Oxford University Press,1989.

后來，發展主義學者自己也不大相信他們塑造的全知全能、至真至善的孔明們真的成為經濟發展的領航員，于是改口強調發展型政府的制度性特征不僅在于國家自主性，而且還在于是否存在制度化的管道可以讓政府將其發展戰略與政策滲透并落實到社會和企業之中，即所謂“嵌入型自主性”。*Peter B.Evans,Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation.Princeton:Princeton University Press,1995.通俗地說，孔明不僅要高高在上，羽扇綸巾，而且也要接地氣，能深入基層，將其戰略思想落到實處。筆者竊以為，此方高人已經不再是再世諸葛，而是顯靈觀音了。

發展主義者為有效產業政策的背書實在是過于炫目了。在這一點上，自由主義者張維迎之論實屬洞見，即很多產業政策的施為基本上是政府豪賭，而成功的產業政策只不過是一時的手氣。新發展主義者林毅夫強調政府施為無論如何應該基于既有的和潛在的比較優勢，這一點與揚長避短的日常智慧別無二致，固然不錯，但這與“挑選贏家”沒有必然關聯。“挑選贏家”只是傳統發展主義文獻中的事后諸葛亮之分析，并不能作為產業政策施為的秘訣。在很多新發展主義者(如羅德里克、斯蒂格里茨、張夏準等)那里，“挑選贏家論”已經喪失了自己的陣地。

(六)在有限有為政府論的基礎上，政府在產業政策上的施政選擇需要轉型，從挑選贏家改為提供服務，幫助市場主體提升能力。

不少發展型政府的弘揚者，包括以提出“嵌入性自主性”而聞名于發展政治學和社會學界的埃文斯(Peter Evans)，都將“能力建設”取代了“挑選贏家”，成為新發展主義的新關鍵詞。*Peter Evans,“The Korean Experience and the Twenty-first-Century Transition to a Capability-Enhancing Developmental State,” in Ilcheong Yi,Thandika Mkandawire (eds.),Learning from the South Korean Developmental Success:Effective Developmental Cooperation and Synergistic Institutions and Policies.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2014,pp.31-53.實際上，這一思路，不僅在產業政策領域，在社會政策領域也早已發展出來。與大包大攬型的福利國家(the welfare state)不同，社會政策的新思路在于政府走向所謂的“能促型國家”(the enabling state)，即致力于幫助市場主體和社會組織提升能力，從而促進社會保障和社會福利的發展。*顧昕：《能促型國家的角色：事業單位的改革與非營利組織的轉型》，《河北學刊》，2005年第1 期。

在能力建設論之外，著名經濟學家斯蒂格里茨與其合作者們合創的知識社會論，是產業政策的最新經濟學理論，值得新發展主義的各派學者一探究竟。斯蒂格里茨等發現，產業發展也好，創新升級也罷，最為關鍵的共同之處在于知識開發、知識積累和知識傳播，在這三個方面，單純依靠市場機制的運作，無法達成社會最優，需要非市場機制加以協助。因此，產業政策的關鍵并不在于“挑選贏家”，而是在促進知識社會的成長上施展積極作為。*Joseph E.Stiglitz and Bruce C.Greenwald,Creating A Learning Society:A New Approach to Growth,Development,and Social Progress.New York:Columbia University Press,pp.13-261,369-487.

這里，有兩點需要澄清：其一，非市場機制既包括行政機制，也包括社群機制。斯蒂格里茨等新凱恩斯主義者對于積極政府干預主義的熱推，完全忽略了社群機制的重要性，而社群機制無論在林毅夫還是在張維迎的論述中，基本上也沒有什么位置。事實上，在國際學界，頗有一些有關產業協會和政策網絡積極有為的研究成果，*Daniel I.Okimoto,Between MITI and the Market:Japanese Industrial Policy for High Technology,Stanford:Stanford University Press,1989.也有不少有關企業間聯盟或網絡治理的學術探究，*Nicole Woolsey Biggart and Mauro F.Guillén,“Developing Difference:Social Organization and the Rise of the Auto Industries of South Korea,Taiwan,Spain,and Argentina”,American Sociological Review,Vol.64,No.5 (1999),pp.722-747.這類文獻及其所述案例別開生面，值得關注。

其二，即便是發揮行政機制的積極作用，政府政策工具的選擇，或者說產業政策最優施政模式的選擇，也至關重要。當然，或許并不存在產業政策有效施政的唯一最優模式，有效與否完全要看政策工具與約束條件的組合。政策工具研究，近年來已經成為公共管理學界公共治理領域中的一大熱點。*Lester M.Salamon (ed.),The Tools of Government.New York:Oxford University Press,2002.這意味著，研究產業政策的有效施為，不是經濟學家的專屬領地，政治學家、社會學家和公共管理學者都有施展所為的空間和必要。

因此，正如不少經濟學家所說，產業政策是否必要是一個偽命題，真問題是產業政策的施政在何種條件下以何種方式才會有效。林張引發的產業政策之爭，是否能將中國學界的努力引向此類真的問題，而不是僅僅陷入意識形態的口水戰，這倒是值得繼續觀察的。

(七)產業政策的公共治理至關重要。

任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的選擇之外，治理體制的良善與否，非常關鍵。無論是在政策決策、實施環節，還是在評估環節，善治的體制要素離不開參與、公開、公正、透明。無論政策決策多么前瞻，無論政策工具多么優良，無論政策實施多么干脆，離開了善治，缺乏了獨立第三方的專業評估和社會媒體的犀利監督，權力的誘惑絕對難免暗箱操作，其結果也絕對難免尋租腐敗。在產業政策領域，“跑部錢進”式的施政注定會失敗。張維迎在這一方面闡發的觀點，依然猶如獅子吼，振聾發聵。

產業政策必要的理據在于市場失靈的存在，而在這里，市場失靈的根源在于產業發展的正外部性。可是，市場失靈的種類很多，產業政策的決策需要在微觀(企業)和中觀(行業)層次上精準識別市場失靈，實施需要精準選擇市場失靈矯正工具，評估需要精準評價市場失靈矯正的效果。百分之百精準是不可能的，但要接近精準，需要良好的治理體制，其中通過社群機制的完善，將行業內外經濟行動者的參與制度化，同時將政策績效的評估透明化，非常關鍵。

除了社群機制，行政機制的改善，尤其是公共預算制度的改革，無論是對產業政策的有效決策還是對產業政策的適時退出，都至關重要。

無論是林毅夫還是張維迎，都認識到產業政策所帶來的尋租風險，只不過兩者的風險管理之道大為不同。前者頗有明知山有虎偏向虎山行的豪氣，而后者則有釜底抽薪的勇氣，以圖斷絕尋租的財源。在這里，豪氣和勇氣都不重要，重要的是，既然產業政策不得不為，那么如何通過公共治理的改善，將產業政策的決策和實施建立在市場機制的基礎之上，并發揮社群機制的作用，盡量降低產業政策施政的尋租風險，才是現實之路。

(八)產業政策與競爭政策和創新政策相互融合。

內生經濟增長理論的頂級大師阿吉翁(Philippe Aghion)提示我們，將產業政策與競爭政策割裂開來，或視之為相互替代的關系，乃舊時之見。一方面，產業政策只有在競爭的環境中才能發揮其應有的效力，那種將產業政策操作成某些關系戶之提款機的行為，自然會雞飛蛋打；另一方面，產業政策與競爭政策需要貫通，或者說，讓產業政策發揮競爭政策之效，這才是產業政策本身的創新之道。*Philippe Aghion,“Commentary:The Case for Industrial Policy”,in Joseph E.Stiglitz and Bruce C.Greenwald,Creating A Learning Society:A New Approach to Growth,Development,and Social Progress.New York:Columbia University Press,pp.492-298.阿吉翁與其團隊還基于中國企業的數據，提供計量分析發現，產業政策僅在具有競爭性的產業中或者旨在維持或促進競爭促進了企業生產率的增長，而促進競爭的產業政策是面向某個產業中所有企業的分散型扶助政策，或鼓勵新企業和更高效企業的政策措施。*Philippe Aghion,Jing Cai,Mathias Dewatripont,Luosha Du,Ann Harrison,Patrick Legros,“Industrial Policy and Competition,” American Economic Journal:Macroeconomics,Vol.7,No.4 (2015),pp.1-32.

對此，林毅夫有所評論：

“阿吉翁所發現的在競爭性領域的產業政策容易成功，背后實際上和我強調的產業政策應該針對具有潛在比較優勢的產業的原則一致。我所謂的潛在比較優勢是指一個產業其要素生產成本在國際上處于最低(即符合要素稟賦結構所決定的比較優勢)，但交易費用太高(因為軟硬基礎設施不完善)導致總成本太高，在國際市場上還不具競爭力。針對這樣的產業，政府的因勢利導所要做的是：1，對先行者給予一次性的外部性補償；2、為此產業提供相關的軟硬基礎設施的完善。因為外部性補償是一次性的，而且，需要的量小，如果不成功，政府當然不會繼續給予補償或補助。相反，如果產業政策扶持的是違反比較優勢的產業，企業在開放競爭的市場中沒有自生能力，政府為克服自生能力所需要給予的補貼量大，并且必須不斷的給予保護補貼。具有潛在比較優勢的產業，當政府為其解決了軟硬基礎設施的問題，應該就能成為競爭優勢，這樣的產業自然是競爭性行業。反之，一個違反比較優勢的產業，即使靠政府的保護補貼建立起來，也沒有可能成為競爭性行業。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

林教授之見，通俗表達，即唯有揚長避短方能凸現競爭優勢，這一點無疑是無可辯駁的。更值得注意的是，著名財經評論家水皮于2016年10月8日在采訪時，林毅夫明確主張現在就應該取消保護性補貼的主張，*商灝：《林毅夫談產業政策：我主張現在應取消保護補貼》，《華夏時報》，2016年10月8日。這就與弘揚保護主義不遺余力的張夏準等，拉開了距離。

當然，需要再次強調，要讓產業政策施政于競爭環境，張維迎的眾多市場化之見值得重視。唯有夯實有效市場的制度基礎，競爭性的產業發展環境方能形成。但在這里，強化競爭并不止是產業政策之外的市場競爭環境問題，更是產業政策決策與實施本身的治理問題。讓產業政策更加有效，不僅是經濟學家研究的對象，也應該是公共管理學界的關注重點之一。

除了競爭政策，產業政策與創新政策的融合也至關重要，這一點在主流的發展主義者當中有所忽略。就這一重要問題，以演化經濟學家為理論基礎的學者，正在潛心發展相關的論述。事實上，演化經濟學在主流經濟學之外低調前行，近幾十年來在創新政策領域已有豐碩成果，其探索的著力點，在于企業創新能力建設的微觀機制、中觀條件和宏觀環境。演化經濟學派的思路，在產業政策之爭中并未受到重視。限于篇幅，本文對此無法細論，只能提及兩點，即演化經濟學如能一方面超越反新自由主義立場，另一方面從主流經濟學家如斯蒂格里茨、羅德里克、阿吉翁等超一流經濟學家那里汲取理論精華并融會貫通，就有可能透徹光大之道。

(九)有為政府之道在于增強市場，而非駕馭市場，更不是取代市場。

發展型政府的傳統理論，強調政府的作用在于扮演領航員的角色，駕馭市場。*Wade,Robert,Governing the Market:Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization.revised edition.Princeton:Princeton University Press,2000.(此書第一版在1990年出版，中譯本：羅伯特·韋德，《駕馭市場：經濟理論和東亞工業化中政府的作用》，呂行建、沈澤芬譯，企業管理出版社1994年版。)但林毅夫提出，產業政策成功的藥方在于政府是一種“因勢利導型政府”，并非越俎代庖取代市場去決定一個經濟體應該發展什么產業，也不是駕馭市場，而是和企業共同決定產業的發展方向。這是新結構經濟學的一個基本立場。

然而，立場歸立場。新結構經濟學的學問重心卻是在“挑選贏家”和“提供服務”之間搖擺，筆者不以為然。對此，林毅夫在電郵中指出，“你認為我對政府的因勢利導作用是在挑選勝者和提供服務之間搖擺，似乎也是不妥。因為每個產業所需的軟硬基礎設施不完全相同，而政府可用來改善軟硬基礎設施的資源和執行能力是有限的，所以，對其所準備服務的產業也必須有所選擇，因此，因勢利導也必須有產業選擇。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

無論何種施為，必定有所選擇，自是常情。關鍵不在于是否進行選擇，而在于政府施為的取向，是當領航員還是當服務生。*顧昕：《從領航員到服務生:政府主導型發展模式中的政府職能轉型》，《學習與探索》，2014年第9期。值得注意的是，在新一輪產業政策爭論中，林毅夫與時俱進，開始遠離“挑選冠軍”，將論述重心轉向“提供服務”。在與筆者的電郵交流之中，林教授專門說明，他的因勢利導型政府，絕非計劃體制附體，其實只是比新自由主義政府更有為，但又比發展主義政府更有限。對其學理，林教授進一步解釋說：

“持發展型政府觀點的學者，通常是以結構主義為其立論基礎；持有限型政府觀點的學者通常是以不涉及結構變遷的新自由主義為立論基礎；我主張的因勢利導型政府是以新結構經濟學為立論基礎。發展型政府和因勢利導型政府都主張政府在產業升級上的有為，但結構主義認為產業可以外生選定，而新結構經濟學主張產業結構內生于要素稟賦結構，這是我和張夏準及Robert Wade 觀點的核心差異和爭論的所在。有限政府論所主張的保護產權等，因勢利導性政府也是主張的，所不同的是有限政府論者認為產業升級和技術創新只能由企業家來做，政府在這方面的參與只會起反作用；新結構經濟學也承認企業家的作用，但政府必須因勢利導幫助企業家解決產業升級和技術創新中必然存在的外部性和協調問題，這是我和張維迎的爭論的核心問題。在新結構經濟學中，因為外部性和協調的問題的性質因發展階段和產業而不同，新結構經濟學試圖從產業、技術內生性方面去研究在實踐上可以遵循的原則和發揮作用的方式。總的來講，發展型政府的作用范圍大于因勢利導型政府，因勢利導型政府的作用大于有限型政府。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

從學理上看，在新古典主義的基礎上開拓新結構主義，從而在捍衛既有新自由主義基本原則的基礎上超越，的確是一條可行的學術創新之路。在這條學術之路上，林毅夫與其團隊對產業政策最優決策和實施的創造性探索，值得期待。在此，作為旁觀者，筆者發現，行為經濟學大師泰勒(Richard Thaler，又譯塞勒)和新行為主義法學家桑斯坦(Cass Sunstein，又譯孫斯坦)所揭橥的政府助推之道，應該成為因勢利導型政府理念的另一個思想源泉。*理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦：《助推：如何做出有關健康、財富與幸福的最佳決策》，劉寧譯，中信出版社2015年版。

助推之道的基本理念是，由于市場失靈和社群失靈(或稱社會失靈，兩位新行為主義大師也很少分析這種失靈)無所不在，行政力量的積極施為不可或缺，但依然要取有限、簡化之勢。然而，傳統型的積極政府干預主義并沒有秉持有限政府之道，反而將行政力量的蠻荒之力發揮出來，擠壓甚至摧毀了市場機制和社群機制的施展空間。因此，筆者主張，唯有有限的有為政府，才能讓政府的公共政策和調控監管，有利于社會經濟的發展。

簡言之，政府任何有為的施為必須滿足兩條原則，即增強市場和增強社會(society-augmenting government)。市場增強型政府(market-augmenting government)是著名政治經濟學家曼瑟·奧爾森(Mancur Olson)在臨終未完成論著《權力與繁榮》中提出的一個重要概念，并認為國家興衰的奧秘在于政府的性質，即當政府致力于強化市場機制運作之時，國家的繁榮才有可靠的保障。*Mancur Olson,Power and Prosperity:Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships.New York:Oxford University Press,2000.后來，青木昌彥等學者在對日本和東亞經濟發展模式進行分析時同樣指出，籠統地強調政府主導對于經濟發展的積極作用并沒有多少學理價值，更重要的是需要辨清，那些最終發揮了積極作用的政府，都是市場增進型政府(market-enhancing government)，而產業政策必須以增進市場的方式施為。*青木昌彥、金瀅基、奧野-藤原正寬主編：《政府在東亞經濟發展中的作用──比較制度分析》，中國經濟出版社1998年版。

對此，林毅夫教授在給筆者的電郵中說：“在新結構經濟學中對社會團體的作用尚未有所分析，但對因勢利導型政府的作用其實也就是你所說的Market-enhancing。這也是為何在我的論著中總是先論市場的重要，再論政府的作用是在于補足技術創新和產業升級過程中必然存在的外部性和協調等市場失靈。遺憾的是在媒體和有些學者的評論中總是僅將我的觀點卡通化為我只強調政府的作用。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

現在來看，產業政策之爭所引發的“學術互撕”，正在孕育出學術探索的新種子。在林毅夫教授那里，有為政府正與有效市場相融合。在筆者所憧憬的世界中，有為政府的理念將與有限政府的思想相融合。在現實世界中，難耐駕馭市場、干預社會之沖動的政府，在何種條件下什么樣的政府會縮回急功近利且時常走火入魔之手，這倒是政治經濟學應該加以深入研究的課題。

如上所述，歸根結底，意味著著名經濟學家奧爾森臨終前提出的“市場增強型政府”的想法，或者青木昌彥等提出的“市場增進型政府”的概念，以及筆者希望強調的“社會增強型政府”或“能促型政府”，必須在經濟學、政治學和社會學中找到新的理論基礎。這意味著，政府干預是否必要的問題其實并不是問題，真正的問題在于政府如何干預，或者說，政府干預能否以順應甚至強化市場機制-社群機制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制-社群機制的方式來進行。斯蒂格里茨、羅德里克、林毅夫、張夏準等海內外學者所高揚的積極政府干預主義，只有在參透有為政府的有限之道之后，才能在推進社會經濟發展中發揮積極的作用。□

(責任編輯：嚴國萍)

編者按：黨的十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化列為全面深化改革的總目標，這對于中國的政治發展，乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。近年來，無論是中國治理的實踐探索還是理論研究都有了長足的進展。本刊選譯Journal of Chinese Governance2016年刊發的兩篇論文，試圖體現其中的新進展。在其中，托尼·賽奇的論文運用2003-2014年的調研數據來評估中國公民如何感知地方官員的績效，試圖回答中國政府提升治理質量的持續努力是否被公民明確地感知到，公民對政府績效的滿意程度，以及對官僚機構的質量和能力的評價等重大問題。郁建興、王詩宗的論文考察了治理理論引入中國后就存有的治理與善治之間的邏輯矛盾，以及治理理論在中國適用性問題，從中提出中國治理的未來研究議程需要圍繞國家建構與治理之間的張力展開，內容應覆蓋國家治理、社會治理以及兩者的互動。

2016-11-15

顧昕，南方科技大學社會科學高等研究院客座訪問研究員；北京大學政府管理學院教授，博士生導師，主要研究方向為社會政策、發展主義、治理模式。

F062.9

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1007-9092(2017)01-0005-010