關于現階段靈活就業人員職業傷害保障的思考

陳韞竹 倪 宏

（江蘇省人力資源和社會保障廳 南京 210008）

關于現階段靈活就業人員職業傷害保障的思考

陳韞竹 倪 宏

（江蘇省人力資源和社會保障廳 南京 210008）

2017年4月，《國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》明確提出要“探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險保障方式，符合條件的可享受靈活就業、自主創業扶持政策”。關注靈活就業人員，保障其權利義務，已成為當今社會保障工作中的一個重要方向。對可按現有體制納入工傷保險統籌管理的人員，通過政府強制、社會保險保障的辦法，督促用人單位為職工參加工傷保險；對難以界定是否存在勞動關系的靈活就業人員，通過政府主導、商業保險運作的模式，建立起靈活就業人員職業傷害保障。

靈活就業人員;職業傷害;社會保障

近年來，隨著快遞、外賣等從業人員事故傷害易發、多發，他們的職業傷害保障問題關注度也越來越高，雖然社會保險法對靈活就業人員的養老、醫療保障作了安排，但是職業傷害保障仍處在政策制度缺失狀態，亟需得到突破和解決。2006年以來，江蘇省在部分地區探索建立了靈活就業人員的職業傷害保障辦法并進行了有益嘗試，在實踐過程中也遇到了一些難以突破的瓶頸問題。隨著我國社會發展進程加快，做好靈活就業人員的職業傷害保障工作，是實現保民生、保基本、兜底線重任的迫切要求。對此，筆者有幾點思考。

1 靈活就業人員職業傷害保障的重要性

1.1 隨著經濟發展，新產業、新業態、新商業需要勞動者提供更加靈活的勞動方式

據統計，江蘇省“十二五”末較“十二五”初期，城鎮新增就業人數中靈活就業人數占比從14.3%提高到19.1%，提高了4.8個百分點。隨著新經濟的蓬勃發展，有資料顯示，2016年，我國交通運輸業、互聯網、貿易進出口、制造業和金融業的職位增長率最高。而隨著煤炭、鋼鐵行業“去產能”政策的實施，能源、礦產、采掘、冶煉行業的招聘需求人數遠遠小于求職申請人數。

可見，新經濟發展下，三產服務業成為拉動就業的新增長點，同時也極大降低了創業就業門檻，提供了更多無差別的就業機會，這些就業崗位大多以靈活就業的形式出現，靈活就業已成為各類就業困難人員和新生代勞動力的就業重要形式。

1.2 靈活就業人員的職業傷害尚未得到制度安排

我國靈活就業人員往往來自就業困難人員、農村轉移勞動力，這部分人員在勞動力市場上一般處于劣勢地位，收入較低、穩定性較差。江蘇省自2006年起針對此類人員出臺了一系列政策保障，并對其社會保險繳費給予了不同程度的補助。2010年，社會保險法規定“靈活就業人員可以參加基本養老保險和基本醫療保險，由個人繳納基本養老保險費和基本醫療保險費”。2011年，《江蘇省失業保險規定》中明確“統籌地區政府根據本地實際情況，可以決定本規定適用于本行政區域內的靈活就業人員”。但是尚未有政策對靈活就業人員的職業傷害進行制度保障。這部分人員在現行的體制下，一旦發生重大傷害事故，往往因傷返貧風險極大，“努力讓群眾充分享受改革發展成果”將成為空談。

2 當前江蘇省靈活就業的形式及部分地區靈活就業人員職業傷害保障試點情況

2.1 現階段江蘇省靈活就業的主要形式

“新經濟”的覆蓋面和內涵極其廣泛，它不僅僅指三產中的互聯網+、物聯網、云計算、電子商務等新興產業和業態，也包括工業智能制造、大規模定制化生產等，還涉及家庭農場、農村股份合作制等等。新經濟模式下的靈活就業形態是靈活多變的，其特征是雇傭關系、工作時間、工作內容的不固定等等，發展趨勢則是去雇主化、去組織化。目前，江蘇省靈活就業和新就業形態主要有以下三類形式：

第一類是由于科技創新和新興產業發展、現代企業組織管理和經營方式變革引起就業方式變革而產生的靈活就業方式。比如隨著“互聯網”迅速發展，物聯網、大數據、云計算等新興信息技術的應用，催生更多新產業、新業態、新模式的發展，拓展了創業就業的空間，如網約車司機、外賣、淘寶客服、微商等。

第二類是在勞動標準、生產的組織和管理以及勞動關系協調運作方面達不到具有現代化大生產特征的企業標準的用工和就業形式。主要是指在除小型高科技企業外的小型企業、家庭作坊的就業，以及大中型企業雇用的、在勞動標準以及就業穩定性方面有別于正式職工的各類靈活就業人員，主要有“臨時工”、季節工、勞務工、承包工、派遣工、小時工等。

第三類是獨立于單位就業之外的就業形式。主要是指自雇型就業、自主就業以及獨立服務型就業，比如個體經營和合伙經營者；自由職業者，如律師、作家、自由撰稿人等；家庭小時工、街頭小販、待命就業人員和其他類型的打零工者。

2.2 南通、太倉兩地靈活就業人員職業傷害保障探索情況

南通自2006年起按現有的工傷保險制度試點靈活就業人員參加工傷保險工作，要求市區各類靈活就業人員需通過代理勞動保障關系的機構為其辦理工傷保險參保手續。工傷保險費暫按每人每月10元繳納。除《工傷保險條例》規定應由用人單位支付的待遇由靈活就業人員自己承擔外，其余基金承擔的待遇均按工傷保險的有關規定執行。至2013年，南通靈活就業參保人數達7.4萬人，收入564.85萬元，支出505.17萬元，基本收支平衡，給當地靈活就業人員予以了極大保障。但由于法院支持代理機構承擔企業責任，導致該制度難以維系。2015年，南通根據保障基本、收支平衡的原則，重新制定了繳費水平和待遇內容，并對認定范圍進行了收緊。由于保費提高，參保人數出現了大量流失。

太倉自2010年推行靈活就業人員參加工傷保險，其工傷保險費列為社會保險補貼項目，按每人每年30元的籌資標準，試行全額補貼，個人不承擔繳費。認定范圍與工傷保險認定范圍基本一致。其待遇為按級別享受一次性經濟補償。由于運行過程中，認定工作難度較大，2014年，太倉與南通一樣提高了籌資標準，收緊了認定范圍，修訂了待遇保障內容，并將靈活就業人員工傷保險的提法修改為職業傷害保險。同時明確該制度保障人員必須不是《工傷保險條例》規定參保范圍內的人員。截至2016年底，太倉登記參加職業傷害保險人員2萬多，已發生認定59起，2015-2016年間，職業傷害保險基金僅列支13萬余元。

3 對現階段靈活就業人員職業傷害保障的思考

通過上述分析，結合江蘇省南通、太倉兩地的試點經驗，筆者就如何做好現階段靈活就業人員職業傷害保障做了如下思考。

3.1 是否可以將靈活就業人員直接納入現階段運行的工傷保險制度范圍？我們認為在現有的制度框架下不可行

3.1.1 靈活就業人員往往不具備標準勞動關系。根據靈活就業的從業特點，一般為自雇型或無固定雇主的勞動者，難以用傳統的勞動關系認定標準進行認定，大多也不能形成清晰的勞動關系，而目前工傷保險覆蓋范圍主要是與用人單位形成勞動（人事）關系的勞動者，因此，無法直接將此類人員納入現有工傷保險體系制度。

3.1.2 靈活就業人員的“三工”較難界定。現有的工傷保障范圍主要是圍繞工作時間、工作場所、工作原因這“三工”因素前、中、后發生的傷害。而靈活就業人員的工作時間、地點和性質往往與日常生活交織在一起，一旦發生事故或突發疾病死亡，難以區分其傷亡因工、因私的性質，因此直接使用現有的工傷認定情形范圍不能實現保障靈活就業人員職業傷害保障的目的。

3.1.3 工傷保險繳費方式不能直接適用。現行工傷保險制度采取的是雇主繳費制，而靈活就業人員從事的工作可能并沒有明確的雇主，甚至更多的為自雇人員。若按工傷保險現有費率進行繳費，由于沒有雇主，個人負擔則較重，對于收入偏低的人員可能就會放棄參保。如果降低保費，根據權責對等的原則，則無可避免要降低保障水平，容易造成不平衡。

3.2 如果政府不能直接將靈活就業人員納入現行工傷保險統籌管理，那么開展靈活就業人員職業傷害保障是否需要政府主導？我們認為是需要的

3.2.1 政府主導方能體現政府責任。靈活就業人員通常是利益弱勢群體，因而針對他們的社會政策通常是“兜底性”的，在公共服務內容上具有幫扶的特性。政府針對靈活就業人員的工作特點，參照工傷保險制度，為其量身定制專門的保障方式，并創造出實現途徑，解決其因傷致貧、返貧的問題，更能體現出政府責任，維護穩定社會。

3.2.2 政府有義務促進新業態規范發展。隨著新技術、新產業、新業態、新商業的蓬勃發展，我國的職業分工和就業機會也在不斷變化發展，對傳統勞動關系調整機制提出了新的挑戰。現有“非此即彼”的機械式做法（勞動關系確立，則適用所有勞動權利義務；勞動關系無法確立，幾乎沒有任何強制性保障）已不能滿足現階段勞動者的保障需求。政府應對一些創新主體模式進行規范管理運行，并進一步規范完善勞動關系標準體系，逐步將更多的靈活就業人員納入現有的工傷保險體制內。同時在政策變革期間，應對保障缺失的靈活就業人員出臺相應的保障政策，解決其傷病期間亟需解決的醫療、生活問題。

3.2.3 政府有能力加快職業傷害保障推廣進程。靈活就業人員由于收入不穩定、文化層次不一、風險意識不強等原因，大多數人員尚未認識到參加職業傷害保險的重要性。社會上的人身意外傷害商業保險的保障水平普遍較低，不能解決靈活就業人員職業傷害問題。如果政府進行指導、宣傳，甚至給予一定的補貼，有利于推動職業傷害保障工作的開展。

3.3 在政府主導但不能具體經辦的情況下，誰能來承擔這樣的社會職能？我們認為可以通過商業運作模式開展

根據靈活就業人員群體的特殊性，職業傷害保障的繳費方式、認定范圍、賠償標準、運行模式應更具靈活性、可操作性。商業保險較社會保險而言，可以做到這一要求。同時，我國的機動車交通事故責任強制保險、大病保險均屬于政府主導、商業保險公司運作模式，江蘇省部分地區也進行了商業保險對社會保險進行補充或者補缺的試點工作，均為商業保險運作靈活就業人員職業傷害保障提供了成功經驗。

3.4 如何讓商業保險更好地發揮補缺型保險的作用？我們認為需要做好五個方面工作

3.4.1 有力的政府推動。職業傷害保險雖然由商業保險公司承辦，但應該在政府的指導、監管下開展。商業保險不同于社會保險的強制性，它是自愿參保的，而靈活就業人員大多數主動參保意識不高，對風險存在僥幸心理。政府應根據當地靈活就業人員的特點和需求，制定政策，同時可以在推動過程中采取一定的強制措施或激勵手段。一方面，可以要求職業風險高、業務模式鮮明的網絡平臺或行業將參加職業傷害保險作為從業要求；另一方面，應根據“適度費率、基本保障”確定收支，有條件的地區可以給予一定的扶持來減輕參保人員負擔、提高保險公司承保意愿，加強對承保公司的監管，應要求商保公司在一定結余的情況下，適當降低保費或提高保障水平。

3.4.2 開放的參保對象。職業傷害保險作為補缺型商業保險，參保人員應界定為無法納入工傷保險范疇的人員，防止出現雇主通過參加職業傷害保險來逃避法定工傷保險參保義務。同時，由于我國幅員遼闊，經濟發展、人員分布各地差距較大，部分地區對靈活就業人員參加社會保險設有戶籍限制。比如太倉規定靈活就業職業傷害保險的參保人員需具備本地戶籍，這樣就會將一些亟需職業傷害保障的靈活就業人員排除在外。因此，商業保險公司可以將符合靈活就業用工特征的其他人員納入參保范圍，進一步擴大“兜底”范圍，提高共濟能力。

3.4.3 科學的保障范圍。職業傷害保險應遵循無責任補償原則。主要保障與職業內容具有直接傷害關系的范疇，制定清晰的職業內容、工作范圍和認定條款，加強可操作性。

3.4.4 合理的保障內容。職業傷害保險主要保障參保人受到職業危害事故后，能夠得到及時的醫療、康復和喪失勞動能力期間的基本生活保障。考慮到商業保險的特殊性，我們傾向于保障醫療、康復、就醫期間基本生活費用及殘情程度確定后給予一定的一次性經濟補助。有條件的地區，可以考慮由政府承擔一定的職能，籌建互助基金，對1-4級人員在退休前發放長期的生活補助。

3.4.5 靈活的經辦服務。商業保險公司應實行事故的“快報、快賠”，延續一單一簽的形式，繳費模式應較工傷保險更為靈活，根據權責對應原則，可以采取“基礎必選+可選套餐”模式，進一步滿足靈活就業人員個性化、差異性需求，提供高效便捷服務。在事故報備、勞動能力鑒定等方面，可以采取多種形式委托有權機構取得有效結論。

[1]江蘇省人力資源和社會保障廳.新經濟模式下靈活就業發展及其政策支持研究[R].2016.

[2]智聯招聘,中國人民大學中國就業研究所.2016年第三季度中國就業市場景氣報告[R].2016.

1.工傷保險以勞動關系為參保前提，靈活就業人員不存在法定意義的勞動關系

工傷保險制度規定參保職工必須具有勞動關系，而勞動關系或事實勞動關系是通過用人單位建立的。新業態從業人員現實中是以一種靈活、彈性或自我雇傭的就業形式存在，不是法定意義上的勞動關系，由于新業態從業人員只是通過“互聯網+”企業提供的商務平臺從第三方獲取收入，并沒有直接從“互聯網+”企業獲取薪酬，因此也不存在事實勞動關系。

2.用人單位參保需要繳納工傷保險費，靈活就業人員無用人單位繳費

按照法律規定及國際慣例，工傷保險費是由用人單位繳納，個人不繳費，靈活就業人員由于沒有法定意義上的用人單位，因此缺少工傷保險的繳費主體。同時，工傷保險費率是根據行業或企業的工傷風險確定的，而靈活就業人員是分散在各個行業或跨行業流動較大，如何確定其工傷風險及費率，也是需要研究解決的問題。

3.用人單位要承擔部分工傷保險待遇的支付責任，靈活就業人員無用人單位承擔待遇支付責任

出于工傷預防、降低工傷事故率的目的，我國工傷保險制度一直采取的是工傷保險和用人單位分擔待遇責任的做法，在工傷保險待遇支付中，用人單位要承擔，如醫療期間的工資福利待遇、護理費、一次性就業補助金等。新業態從業人員由于沒有用人單位，其部分待遇保障責任無法履行，從而會減少新業態從業人員實際獲得工傷保險待遇水平，一定程度上也會造成從業人員的心理落差。

——摘自張軍《新業態從業人員參加工傷保險難點及對策建議》（《中國醫療保險》2017年第6期）

Thoughts on Occupational Injury Protection for Flexible Employment Personnel at the Present Stage

Chen Yunzhu, Ni Hong(Jiangsu Department of Human Resources and Social Security, Nanjing,210008)

In April 2017, the State Council put forward in the document that we should explore ways to adapt to the unemployment insurance system for fl exible employees.Paying attention to the fl exible employment personnel and protecting their rights and obligations has become an important direction in the social security work.For employees who can be integrated into the work injury insurance system according to the existing system, the employer shall be urged to participate in work-related injury insurance through the government's compulsory and social insurance guarantee measures.The fl exible employment personnel who are dif fi cult to de fi ne the existence of labor relations, through the mode of government led and commercial insurance operation, establish the occupational injury protection for the fl exible employment personnel.

fl exible employees, occupational injuries, social security

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）10-62-4

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.10.014

2017-9-20

陳韞竹，江蘇省人力資源和社會保障廳工傷保險處主任科員，主要研究方向：工傷保險管理。